Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21 февраля 2023 г. N Ф04-8198/22 по делу N А75-14386/2021

г. Тюмень

21 февраля 2023 г.

Дело N А75-14386/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 февраля 2023 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Киричёк Ю.Н.

судей Шабановой Г.А.

Шохиревой С.Т.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Рязановым И.А. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу муниципального образования городское поселение Кондинское Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в лице Администрации городского поселения Кондинское на решение от 02.08.2022 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (судья Чешкова О.Г.) и постановление от 14.11.2022 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Воронов Т.А., Краецкая Е.Б., Сидоренко О.А.) по делу N А75-14386/2021 по исковому заявлению акционерного общества "Югра-Экология" (628011, город Ханты-Мансийск, улица Привольная, дом 15, ИНН 8601065381, ОГРН 1178617020262) к муниципальному образованию городское поселение Кондинское Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в лице Администрации городского поселения Кондинское (628210, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Кондинский район, поселок городского типа Кондинское, улица Советская, дом 11, ИНН 8616008668, ОГРН 1058600122723) о взыскании убытков.

Иное лицо, участвующее в деле, - Департамент промышленности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (628011, город Ханты-Мансийск, улица Рознина, дом 64, ИНН 8601063930, ОГРН 1168617075439).

В заседании в онлайн-режиме посредством использования веб-конференции информационной системы "Картотека арбитражных дел" приняла участие представитель акционерного общества "Югра-Экология" Хорищенко Е.А. по доверенности от 21.12.2022.

Суд установил:

акционерное общество "Югра-экология" (далее - общество, АО "Югра-экология") обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с исковым заявлением к муниципальному образованию городское поселение Кондинское Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - муниципальное образование) в лице Администрации городского поселения Кондинское (далее - ответчик, администрация) о взыскании убытков в размере 158 629 руб. 84 коп.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент промышленности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - третье лицо, департамент).

Решением от 02.08.2022 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, оставленным без изменения постановлением от 14.11.2022 Восьмого арбитражного апелляционного суда, заявленное требование удовлетворено, с муниципального образования в лице администрации за счет казны муниципального образования взысканы убытки в размере 158 629 руб. 84 коп., а также расходы по оплате государственной пошлины в размере 5 759 руб.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, администрация просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

По мнению подателя кассационной жалобы, судами сделан ошибочный вывод о том, что в рассматриваемом случае при расчете суммы убытков в качестве заменяющего нормативно-правового акта подлежало применению постановление администрации от 18.12.2018 N 251 "О внесении изменений в постановление администрации городского поседения Кондинское от 15.05.2018 N 77 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) на территории городского поселения Кондинское" (далее - Постановление N 251), поскольку указанное постановление принято без осуществления замеров массы и объема накопления ТКО в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 N 269 "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов", Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28.07.2016 N 524/пр.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Департамент отзыв на кассационную жалобу в порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса (далее - АПК РФ) не представил.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и выступлении присутствующего в заседании представителя общества, суд округа считает, что судебные акты подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как следует из материалов дела и установлено судами, АО "Югра-Экология" является региональным оператором по обращению с ТКО на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в соответствии с соглашением от 02.04.2018 N 25, заключенным с Департаментом промышленности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры; оказывает услуги по обращению с ТКО в порядке Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) и Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25.08.2008 N 641".

Постановлением от 15.05.2018 N 77 "Об утверждении нормативов накопления ТКО на территории городского поселения Кондинское" (далее - Постановление N 77) в целях реализации предоставленных ей полномочий администрация утвердила нормативы накопления ТКО на территории городского поселения Кондинское, в том числе для административных офисных учреждений, продовольственных магазинов, промтоварных магазинов, железнодорожных и авто вокзалов, аэропортов, речных портов, дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, клубов, кинотеатров, концертных залов, театров, цирков, библиотек, архивов, кладбищ.

Постановлением от 05.06.2018 N 95 "О внесении изменения в Постановление N 77" (далее - Постановление N 95) изменен порядок вступления Постановления N 77 в законную силу.

18.12.2018 администрацией было принято Постановление N 251, которым в Постановление N 77 внесены изменения в части норматива накопления отходов в многоквартирных и индивидуальных жилых домах.

Постановлением Администрации от 25.02.2020 N 40 "Об утверждении нормативов накопления ТКО на территории городского поселения Кондинское" (далее - Постановление N 40) утверждены новые нормативы накопления ТКО на территории городского поселения Кондинское; ранее принятые на территории городского поселения Кондинское нормативы накопления ТКО изменены в пользу их уменьшения; Постановления N 77, N 95 и N 251 признаны утратившими силу.

Решением от 30.09.2020 Кондинского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по делу N 2а-183/2020 (вступило в законную силу 17.11.2020) Постановление N 40 признано не действующим.

Ссылаясь на вынужденное применение в период с 25.02.2020 по 16.11.2020 при расчетах с потребителями за оказанные на территории городского поселения Кондинское услуги по обращению с ТКО незаконно установленного администрацией норматива накопления ТКО для административных офисных учреждений, продовольственных магазинов, промтоварных магазинов, железнодорожных и авто вокзалов, аэропортов, речных портов, дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, клубов, кинотеатров, концертных залов, театров, цирков, библиотек, архивов, кладбищ и возникновение у него убытков в размере 158 629 руб. 84 коп., общество обратилось в арбитражный суд с иском.

Решением от 28.03.2022 Кондинского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по делу 2а-107/2022 пункты с 1 по 8, пункт 9.2 Постановления N 77 признаны не действующими.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии правовых оснований для возмещения вреда за счет казны муниципального образования; размер причиненных обществу убытков, рассчитанный с использованием в качестве заменяющего нормативно-правового акта Постановления N 251, признан верным.

Суд апелляционной инстанции, оставляя решение суда первой инстанции без изменения, согласился с его выводами, указав на отсутствие оснований для неприменения в порядке косвенного нормоконтроля Постановления N 251.

Отменяя обжалуемые судебные акты суд округа исходит из следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (статья 16 ГК РФ).

В силу статьи 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Лицо, требующее применения гражданско-правовой ответственности к публично-правовому образованию в виде взыскания убытков (вред), в соответствии со статьей 65 АПК РФ должно доказать факты противоправного поведения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов, наличия у него убытков, их размер и причинно-следственную связь между этими фактами.

В рассматриваемом случае требование общества обосновано возникновением у него убытков (неполученных доходов) при осуществлении деятельности по оказанию коммунальных услуг по обращению с ТКО на территории муниципального образования в результате применения не соответствующего законодательству акта администрации об установлении норматива накопления ТКО.

В силу пункта 1 статьи 24.6 Закона N 89-ФЗ сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Исходя из положений пунктов 1, 4 статьи 24.7 Закона N 89-ФЗ договор на оказание услуг по обращению с ТКО является публичным для регионального оператора. Собственники ТКО обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления.

Согласно пункту 1 статьи 24.10 Закона N 89-ФЗ определение объема и (или) массы ТКО осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с ТКО в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы ТКО, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Пунктом 6 Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.06.2016 N 505 (далее - Правила N 505), установлено, что в целях осуществления расчетов с собственниками ТКО коммерческий учет ТКО осуществляется в соответствии с подпунктом "а" пункта 5 названных Правил (расчетным путем исходя из: нормативов накопления ТКО, выраженных в количественных показателях объема; количества и объема контейнеров для накопления ТКО, установленных в местах накопления ТКО).

В соответствии с пунктом 2 статьи 24.10 Закона N 89-ФЗ в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления ТКО. Нормативы накопления ТКО утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Согласно пункту 3 статьи 2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 17.11.2016 N 79-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры отдельными государственными полномочиями в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами" (в редакции, действовавшей в спорный период) органы местного самоуправления городских округов и поселений до 01.01.2022 наделялись отдельным государственным полномочием по установлению нормативов накопления ТКО.

Постановлением N 77 были установлены нормативы накопления ТКО на территории городского поселения Кондинское.

Постановлением N 251 в Постановление N 77 были внесены изменения в части норматива накопления отходов в многоквартирных и индивидуальных жилых домах.

Указанные нормативы были использованы при разработке Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с ТКО, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, утвержденной постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 21.10.2016 N 559-рп (далее - Территориальная схема), а также при расчете предельного единого тарифа на услугу регионального оператора для общества на 2019 - 2020 годы, утвержденного региональной службой по тарифам Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Постановлением N 40 изменены ранее принятые на территории городского поселения Кондинское нормативы накопления ТКО в пользу их уменьшения по следующим объектам: административным офисным учреждениям (было на 1 сотрудника 1,46 м3/год, стало на 1 кв. метр общей площади 0,009 м3/год), продовольственным магазинам (было 0,365 м3/год, стало 0,023 м3/год), промтоварным магазинам (было 0,365 м3/год, стало 0,011 м3/год), железнодорожным и автовокзалам, аэропортам, речным портам (было 1,095 м3/год, стало 0,0411 м3/год), дошкольным образовательным учреждениям (было 0,332 м3/год, стало 0,0448 м3/год), общеобразовательным учреждениям (было 0,286 м3/год, стало 0,0318 м3/год), клубам, кинотеатрам, концертным залам, театрам, циркам (было 0,127 м3/год, стало 0,0084 м3/год), библиотекам, архивам (было 0,026 м3/год на 1 кв. метр общей площади, стало 0,016 м3/год на 1 место), кладбищам (было 27,375 м3/год на 1 га общей площади, стало 0,005 м3/год на 1 место).

Решением от 30.09.2020 Кондинского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по делу N 2а-183/2020 (вступило в законную силу 17.11.2020) Постановление N 40 признано не действующим.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 06.07.2018 N 29-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Альбатрос", последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования, в связи с чем арбитражный суд должен исходить из того, что нормативный правовой акт в части, признанной не соответствующей иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не может применяться в деле вне зависимости от того, с какого момента он признан недействующим.

В случае признания судом акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным нарушенное право в силу абзаца 2 статьи 13 ГК РФ подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 данного Кодекса, в числе которых возмещение убытков.

Из материалов дела следует, что общество, обращаясь в суд с исковым заявлением, рассчитало убытки в виде в виде разницы, которая образовалась путем вычитания суммы фактически начисленной потребителям (относящимся к категории: административные офисные учреждения, продовольственные магазины, промтоварные магазины, железнодорожные и авто вокзалы, аэропорты, речные порты, дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные учреждения, клубы, кинотеатры, концертные залы, театры, цирки, библиотеки, архивы, кладбища) стоимости оказанных услуг по обращению с ТКО на территории городского поселения Кондинское, и суммы, которая должна была быть начислена указанным потребителям с учетом объема оказанной услуги исходя из применения норматива, установленного Постановлением N 251.

Последствия признания судом недействующим нормативного правового акта об установлении регулируемой цены определены в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.12.2016 N 63 "О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена" (далее - Постановление N 63).

Данные разъяснения в силу абзаца 3 пункта 8 указанного Постановления, по общему правилу, подлежат применению и при рассмотрении судами споров об оплате коммунальных услуг (ресурсов) в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлены цена на эти услуги и ресурсы или нормативы потребления коммунальных услуг.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 2 Постановления N 63, в случае признания судом недействующим нормативного правового акта об установлении регулируемой цены, подлежащей применению в расчетах неопределенного круга лиц с ресурсоснабжающими организациями за поставленный ресурс (далее - нормативный правовой акт), с целью надлежащего урегулирования данных отношений соответствующий орган в силу его компетенции, закрепленной законом и иными правовыми актами, и в связи с принятием соответствующего решения суда обязан в установленный судом срок принять нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный судом недействующим (часть 2 статьи 178, часть 6 статьи 180, часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Пунктом 4 указанного постановления предусмотрено, что споры об оплате ресурса за соответствующий период регулирования, в том числе за время, предшествующее вступлению в законную силу решения суда, которым признан недействующим нормативный правовой акт, подлежат рассмотрению исходя из регулируемой цены, установленной заменяющим нормативным правовым актом.

Из пункта 6 постановления Пленума N 63 следует, что признание нормативного правового акта недействующим, в том числе с даты, отличной от дня его принятия, по смыслу статьи 13 ГК РФ, не является основанием для отказа в защите гражданских прав, нарушенных в период действия этого акта.

По смыслу приведенных разъяснений, одним из последствий признания недействующим нормативного правового акта об установлении нормативов потребления коммунальных услуг является исчисление стоимости услуги, оказанной за истекший период, по нормативу, установленному заменяющим актом.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из того, что АО "Югра-экология", являясь региональным оператором по обращению с ТКО, в период с 25.02.2020 по 16.11.2020 в соответствии с Территориальной схемой оказывало услуги по обращению с ТКО юридическим лицам на территории городского поселения Кондинское; начисление и взимание соответствующей платы общество в указанный период производило исходя из нормативов накопления ТКО, утвержденных Постановлением N 40, незаконность которого подтверждена вступившим в законную силу решением суда общей юрисдикции; заменяющим нормативно-правовым актом в рассматриваемом случае является Постановление N 251, которым для административных офисных учреждений, продовольственных магазинов, промтоварных магазинов, железнодорожных и авто вокзалов, аэропортов, речных портов, дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, клубов, кинотеатров, концертных залов, театров, цирков, библиотек, архивов, кладбищ установлены те же нормативы накопления, что и в Постановлении N 77, а решением суда общей юрисдикции Постановление N 251 признано недействующим только части установления нормативов накопления ТКО для многоквартирных и индивидуальных жилых домов; расчет убытков выполнен АО "Югра-экология" с учетом Постановления N 251 и составил ту же сумму, что указана в иске. Ссылка администрации на необходимость использования в качестве заменяющего нормативно-правового акта постановления администрации от 12.11.2020 N 194 судом отклонена с указанием на то, что данное постановление в период спорных отношений не действовало.

Обращаясь в суд апелляционной инстанции с жалобой, администрация в обоснование своих требований указывала на то, что Постановление N 251 принято без осуществления замеров массы и объема накопления ТКО, не соответствует требованиям действующего законодательства и не подлежит применению к рассматриваемым правоотношениям в качестве заменяющего нормативно-правового акта.

Отклоняя доводы администрации о том, что Постановление N 251 не подлежит применению в рамках косвенного нормоконтроля по причине его принятия с нарушениями требований действующего законодательства, суд апелляционной инстанции указал на недопустимость ситуации, когда утвержденный норматив в принципе отсутствует, что препятствует установлению размера убытка. При этом суд апелляционной инстанции отметил, что в материалах дела отсутствуют доказательства соблюдения установленного законом порядка при принятии постановления администрации от 12.11.2020 N 194.

Вместе с тем, как указано в пункте 5 Постановления N 63, в случае непринятия заменяющего нормативного правового акта размер подлежащей оплате задолженности определяется судом исходя из выводов, содержащихся в судебном решении, которым нормативный правовой акт признан недействующим (например, об экономической необоснованности размера необходимой валовой выручки либо величин плановых объемов поставки ресурсов регулируемой организации), и имеющихся в деле доказательств (статья 71 АПК РФ). В частности, при рассмотрении дела суд может учесть консультации специалистов, материалы тарифного дела, исходя из которых устанавливалась регулируемая цена, принять во внимание выводы, содержащиеся в судебных актах по делам, при рассмотрении которых уже определялась стоимость того же ресурса, поставленного тем же лицом за тот же регулируемый период, а также назначить в соответствии с процессуальным законодательством судебную экспертизу.

Таким образом, действующим законодательством предусмотрены механизмы, позволяющие определить размер убытков, причиненных незаконным принятием нормативного правового акта об установлении регулируемой цены, в отсутствие заменяющего нормативного правового акта.

При таких обстоятельствах расчет АО "Югра-экология", основанный на применении нормативов накопления ТКО, утверждённых Постановлением N 251, которое принято с нарушением требований действующего законодательства и в настоящее время в суде общей юрисдикции рассматривается вопрос о признании его недействующим, не является обоснованным.

Поскольку устранение допущенных судами нарушений связано с необходимостью исследования и оценки доказательств, что в силу части 2 статьи 287 АПК РФ невозможно в суде кассационной инстанции, обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 3 части 1 статьи 287 АПК РФ).

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, в соответствии с требованиями статей 65, 71, 168 АПК РФ дать оценку приведенным лицами, участвующими в деле, доводам и представленным доказательствам в обоснование своих требований и возражений, включая доводы администрации о несоответствии Постановления N 251 требованиям действующего законодательства; определить экономически обоснованные объемы ТКО и стоимость услуг по обращению с ТКО на территории городского поселения Кондинское в спорный период, при необходимости поставив на рассмотрение сторон вопрос о проведении по делу судебной экспертизы; установить наличие/отсутствие у общества негативных имущественных последствий, связанных с действиями администрации по утверждению норматива накопления ТКО, и оснований для применения к публичному образованию гражданско-правовой ответственности в виде взыскания убытков, вынести законный и обоснованный судебный акт.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 02.08.2022 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и постановление от 14.11.2022 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А75-14386/2021 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Ю.Н. Киричёк

Судьи

Г.А. Шабанова С.Т. Шохирева