Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 апреля 2024 г. N Ф04-942/24 по делу N А81-4326/2023

г. Тюмень

19 апреля 2024 г.

Дело N А81-4326/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 апреля 2024 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Щанкиной А.В.,

судей Демидовой Е.Ю,

Сириной В.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Ноябрьска на решение от 20.09.2023 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа и постановление от 25.12.2023 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А81-4326/2023 по иску Администрации города Ноябрьска (629807, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Ноябрьск, ул. Ленина, 47, ИНН 8905001855, ОГРН 1028900710563) к индивидуальному предпринимателю Поповой Нелли Николаевне (Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Ноябрьск, ИНН 890508095562, ОГРНИП 319890100007834), обществу с ограниченной ответственностью "Комфортный город" (629805, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Ноябрьск, ул. Советская, д. 16А, ИНН 8905040371, ОГРН 1078905003660) об обязании совершить действия, предоставлении права, взыскании судебной неустойки.

Суд установил:

Администрация города Ноябрьска (далее - Администрация, истец) обратилось в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с иском к индивидуальному предпринимателю Поповой Нелли Николаевне (далее - ИП Попова Н.Н., предприниматель), обществу с ограниченной ответственностью "Комфортный город" (далее - ООО "Комфортный город"):

1) об обязании предпринимателя: - оформить и согласовать паспорт фасадов некапитального нестационарного объекта, расположенного по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Ноябрьск, ул. Дзержинского в районе д. 22 с уполномоченным органом Администрации города Ноябрьска в течение 20 календарных дней со дня вступления решения в законную силу; - привести внешний вид фасадов некапитального нестационарного объекта в соответствие с согласованным паспортом фасадов в течение 10 календарных дней со дня согласования паспорта фасадов некапитального нестационарного объекта;

2) об обязании ответчиков разместить некапитальный нестационарный объект, расположенный на земельном участке с кадастровым номером 89:12:110707:4 по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Ноябрьск, ул. Дзержинского в районе д. 22 в соответствии с обязательными требованиями, установленными п. 9 ст. 40 Правил благоустройства в течение 7 календарных дней со дня вступления решения в законную силу, а в случае невозможности размещения в соответствии с обязательными требованиями, произвести его демонтаж в течение семи календарных дней со дня вступления решения в законную силу;

3) о предоставлении права самостоятельно демонтировать некапитальный нестационарный объект, указанный в пункте 2 просительной части искового заявления, в случае неисполнения ответчиками решения суда в установленный срок в части размещения некапитального нестационарного объекта в соответствии с обязательными требованиями или производства демонтажа;

4) о взыскании судебной неустойки (астрент) в размере 5 000 руб. за каждый день неисполнения решения суда в части оформления и согласования паспорта фасадов некапитального нестационарного объекта по день фактического исполнения решения суда.

Решением от 20.09.2023 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа, оставленным без изменения постановлением от 25.12.2023 Восьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении исковых требований отказано.

Не соглашаясь с принятыми судебными актами, истец в кассационной жалобе просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении иска.

В обоснование жалобы указано на следующее: проведенная истцом плановая проверка является законной, проведенное выездное обследование не подпадает под действие Постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Постановление N 336), поскольку им установлены только ограничения на проведение плановых и внеплановых проверок в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а выездное обследование к таковым не относится; предприниматель при размещении нестационарного торгового объекта обязан был руководствоваться Правилами благоустройства территории муниципального образования город Ноябрьск, утвержденных решением Городской думы муниципального образования город Ноябрьск от 19.10.2017 N 448-Д (далее - Правила благоустройства), с учетом внесенных в них изменений от 21.10.2021; Правила благоустройства в действующей редакции не противоречат законодательству и являются обязательными для исполнения всеми органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования, физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями; вывод суда о том, что размещение торговых объектов на территории муниципального образования на практике не может быть реализован, является необоснованным, поскольку соответствующие измерения судом не осуществлялись, и доказательства ответчиком не приводились; вывод о том, что размещение торговых объектов является абсолютным запретом, также не обоснован; судами не дана оценка требованиям о понуждении ответчика в согласовании паспорта фасада объекта; публичный интерес нарушен тем, что нарушены Правила благоустройства.

От общества в материалы дела поступил отзыв, в котором ссылается на необоснованность доводов кассационной жалобы.

От Администрации г. Ноябрьска в материалы дела поступило ходатайство об отложении судебного заседания, мотивированное отказом в удовлетворении ходатайства об онлайн-заседании и с целью личного присутствия представителя.

Учитывая отсутствие оснований для отложения судебного заседания, изложение позиции истца в доводах кассационной жалобы, суд округа отказал в отложении судебного заседания в порядке статьи 158 АПК РФ.

Учитывая надлежащее извещение участвующих в деле лиц о времени и месте проведения судебного заседания, кассационная жалоба рассматривается в отсутствие их представителей в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами норм материального и соблюдение процессуального права, исходя из приведенных в кассационной жалобе доводов, суд округа приходит к выводу об отсутствии оснований для ее удовлетворения.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 25.05.2022 главным специалистом отдела муниципального контроля Администрации на основании задания от 25.05.2022 N 2 проведено контрольное мероприятие без взаимодействия с контролируемым лицом (выездное обследование) в отношении объекта контроля, расположенного по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Ноябрьск, ул. Дзержинского в районе д. 22.

В ходе выездного обследования и согласно информации полученной из управления архитектуры и градостроительства истцом установлено, что ИП Поповой Н.Н. размещен некапитальный нестационарный объект по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Ноябрьск, ул. Дзержинского в районе д. 22, в нарушение обязательных требований, установленных Правилами благоустройства, а именно размещен на газоне, на расстоянии до окон жилых помещений - менее 20 м.; до стволов деревьев - менее 3 м. (пункт 9 статьи 40 Правил благоустройства); без наличия паспорта фасадов здания (пункт 8 статьи 27 Правил благоустройства).

Как указывает истец, предприниматель как собственник некапитального нестационарного объекта не обеспечил исполнение возложенных обязанностей Правилами благоустройства по содержанию надлежащим образом внешнего вида фасадов здания, по наличию согласованного паспорта фасадов здания; по размещению некапитальных нестационарных объектов.

По результатам проведенного контрольного мероприятия ИП Поповой Н.Н. объявлено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 31.05.2022 N 10-П и предложено в 30-дневный срок со дня получения предостережения оформить и согласовать паспорт фасадов здания; в 10-дневный срок со дня получения предостережения разместить некапитальный нестационарный объект в соответствии с требованиями, установленными пунктом 9 статьи 40 Правил благоустройства.

Согласно доводам Администрации, в установленные сроки нарушения обязательных требований, изложенных в предостережении, не устранены.

02.11.2022 Администрацией в адрес ИП Поповой Н.Н. направлена претензия о неисполнении предостережения с предложением принять меры по устранению нарушений обязательных требований, установленных Правилами благоустройства.

Поскольку требования претензии истца оставлены предпринимателем без исполнения, Администрация обратилась в суд с настоящим иском.

При принятии решения суд первой инстанции руководствовался положениями статей 4, 8, 11, 12 ГК РФ, статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статей 14, 16, 16.2, 17.1, 45.1, 46 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон N 131-ФЗ), учитывая, правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 22.04.2014 N 12-П и исходил из того, что спорный НТО размещен с согласия собственников многоквартирного дома на основании договора N 31-А от 06.08.2021 о предоставлении земельного участка во временное пользование для размещения НТО, заключенного с управляющей организацией - ООО "Жилищный сервис 13/2" (в настоящее время - ООО "Комфортный город"); договор N 31-А от 06.08.2021 не расторгнут, не признан недействительный в установленном законом порядке; решение собрания собственников помещений дома о предоставлении земельного участка недействительным не признано; объект находится на земельном участке, который принадлежит собственникам многоквартирного жилого дома, то есть спорный объект размещен до октября 2021 года в соответствии с Правилами благоустройства, действующими в указанные периоды, в связи с чем изменения, внесенные в Правила благоустройства решением Городской Думы муниципального образования город Ноябрьск Ямало-Ненецкого автономного округа от 21.10.2021 N 296-Д, применению не подлежат; размещение спорных объектов в соответствии с действующими Правилами благоустройства не представляется возможным в силу природных особенностей земельного участка (наличие деревьев), площади и конфигурации земельного участка, а также особенностей размещения жилых домов и придомовой территории в городе Ноябрьске.

Поддерживая выводы суда первой инстанции, Восьмой арбитражный апелляционный суд указал на недоказанность размещения спорного НТО с нарушением требований законодательства, указав, что установленный критерий удаленности от жилых домов (20 м.) и от границы участка (5 м.) фактически не выполним с учетом того, что многоквартирные дома в городе Ноябрьске не располагают такой обширной придомовой территорией (как минимум 25 м. в одну сторону).

При этом апелляционный суд отметил, что даже при наличии у многоквартирного жилого дома такого земельного участка, для размещения НТО должно быть учтено расстояние и до соседнего дома, в связи с чем предусмотренный Правилами благоустройства подход к размещению НТО на придомовой территории многоквартирных жилых домов фактически является абсолютным запретом для осуществления предпринимательской деятельности с размещением НТО и ограничению конкуренции, что недопустимо в силу действующего законодательства.

Окружной суд оснований для изменения обжалуемых судебных актов по приведенным в кассационной жалобе мотивам не усматривает.

Пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" определяет нестационарный торговый объект как временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В силу положений пункта 25 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения относится, в том числе утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

Правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (статья 2 Закона N 131-ФЗ).

Согласно части 36 статьи 1 ГрК РФ благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Таким образом, органы местного самоуправления не только утверждают правила благоустройства, но и осуществляют контроль за их соблюдением.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19.04.2021 N 14-П разъяснено, что наделение органов местного самоуправления полномочием по принятию нормативных актов, устанавливающих требования к размещению НТО само по себе согласуется с пунктом 15 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ и частью 2 статьи 6 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", по смыслу которых к вопросам местного значения муниципальных и городских округов относится, в частности, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Это полномочие не противоречит конституционной природе местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти, предназначенного для решения именно вопросов местного значения с учетом исторических и иных локальных традиций.

В частности, допускается воспроизводить в правилах благоустройства положения обязательных требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации, сохраняющих свою юридическую силу, при условии, что это не ведет к установлению запретов и ограничений сверх предусмотренных данными обязательными требованиями; могут предусматриваться требования к удаленности нестационарных торговых объектов от зданий и сооружений, к сочетанию НТО с иными элементами благоустройства, к внешнему облику и техническим (конструктивным) особенностям нестационарных торговых объектов и тому подобные требования.

Таким образом, утверждаемые муниципальным правовым актом правила благоустройства могут как воспроизводить обязательные требования, предусмотренные в нормативных правовых актах, принятых уполномоченными федеральными органами государственной власти (строительные, экологические, санитарно-гигиенические, противопожарные и иные), так и предусматривать дополнительные требования при условии, что таковые: во-первых, непосредственно направлены на решение вопросов благоустройства территории и, во-вторых, не представляют собой ограничения (запреты) на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью.

Пунктом 9 статьи 40 Правил благоустройства (в редакции действующей с 29.10.2021) установлено, что не допускается размещать некапитальные нестационарные объекты в арках зданий, на газонах, площадках (детских, отдыха, спортивных, транспортных стоянок), в охранной зоне водопроводных и канализационных сетей, трубопроводов, а также на расстоянии до вентиляционных шахт - менее 25 метров; до окон жилых помещений - менее 20 метров; до окон нежилых помещений - менее 3 метров; до стволов деревьев - менее 3 метров; до границ существующих проездов - менее 5 метров; до границ участка, на котором размещен некапитальный нестационарный объект - менее 5 метров.

Исходя из разъяснений, изложенных в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19.04.2021 N 14-П (далее - Постановление N 14-П), установление органами местного самоуправления регулятивных мер в отношении размещения НТО на придомовой территории многоквартирного дома не может быть произвольным, не основанным на законе и не отвечающим требованию соразмерности, должно предусматривать разумную дифференциацию, опирающуюся на сбалансированное сочетание интересов собственников помещений в этом доме, предпринимателей и местного сообщества в целом. Тем самым подобного рода меры не должны лишать размещение НТО экономического смысла и порождать условия для недобросовестной конкуренции и оказания неправомерных предпочтений отдельным субъектам хозяйствования.

Судами верно установлено, что спорный НТО установлен ответчиком в период до октября 2021 года, когда пункт 9 статьи 40 Правил благоустройства имел следующую редакцию: "Размещение на территории муниципального образования некапитальных нестационарных объектов, не соответствующих требованиям действующего законодательства, не допускается".

Судами, исследовавшими и оценившими по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в дело доказательства, правомерно констатирована недоказанность факта размещения спорного НТО в нарушение требований законодательства.

Кроме того, на территории Ямало-Ненецкого автономного округа действует Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.04.2006 N 13-ЗАО "О правотворчестве" (далее - Закон N 13-ЗАО), который устанавливает общие положения о правотворчестве и правовых актах в автономном округе, закрепляет в соответствии с Уставом (Основным законом) автономного округа нормативную правовую систему автономного округа, регулирует вопросы разграничения правотворческих полномочий органов государственной власти автономного округа, определяет порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, опубликования, вступления в силу, действия, толкования, изменения и признания утратившими силу правовых актов автономного округа, а также общие требования к правовым актам органов государственной власти автономного округа.

Статьей 75 Закона N 13-ЗАО регламентировано, что действие правовых актов автономного округа, как правило, не распространяется на отношения, возникшие до их вступления в силу.

Поскольку Правила благоустройства, будучи муниципальным правовым актом, носящим нормативный характер в силу того, что устанавливают правила, обязательные к исполнению на территории муниципального образования неограниченного круга лиц, относятся к правовым актам автономного округа (статья 2 Закона N 131-ФЗ, статья 5 Закона N 13-ЗАО), указания распространение внесенных изменений на ранее возникшие отношения не содержит, правомерны выводы судов о том, что на момент заключения с ИП Поповой Н.Н. договора N 31-А от 06.08.2021 пункт 9 статьи 40 Правил благоустройства не содержал тех ограничений, на которые ссылается Администрация, данные нормы включены в текст Правил благоустройства решением Городской Думы только 21.10.2021 и введены в действие с 29.10.2021.

Выводы судов в указанной части соответствуют предоставленным в материалы дела доказательствам и применённым нормам материального права.

Учитывая, что: земельный участок находится в законном пользовании; размещение НТО согласовано с представителем собственников многоквартирного дома (управляющей организацией), размещение объекта не нарушает права, интересы иных лиц и не противоречило требованиям нормативных актов, действовавших на момент заключения договора о предоставлении земельного участка во временное пользование и размещения на нем объекта, правомерны выводы судов об отсутствии оснований для его освобождения.

Поскольку правила благоустройства территорий не должны полностью исключать таких положений, которые касаются размещения НТО на земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома, не должна полностью исключаться возможность для собственников образованных в надлежащем порядке и поставленных на государственный кадастровый учет земельных участков принять решение о размещении на них НТО, если это не нарушает обязательные требования, предусмотренные законодательством Российской Федерации и не должны устанавливаться такие требования, которые могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (разъяснения Постановления N 14П), а в настоящем случае установленный критерий удаленности от жилых домов (20 м.) и от границы участка (5 м.) фактически не выполним с учетом того, что многоквартирные дома в городе Ноябрьске не располагают такой обширной придомовой территорией (как минимум 25 м. в одну сторону), при этом, даже при наличии у многоквартирного жилого дома такого земельного участка, для размещения НТО должно быть учтено расстояние и до соседнего дома, апелляционный суд мотивированно указал, что предусмотренный в настоящее время Правилами благоустройства подход к размещению НТО на придомовой территории многоквартирных жилых домов фактически является существенным запретом для осуществления предпринимательской деятельности с размещением НТО и ограничению конкуренции, что недопустимо в силу действующего законодательства.

Доводы Администрации о том, что судами не дана оценка требованиям о понуждении ответчика в согласовании паспорта фасада объекта, также подлежат отклонению судом округа, поскольку по своей сути охватывают выводы судов о неприменимости к сложившимся правоотношениям по законному размещению спорного НТО в период до введения в действие Правил благоустройства с 29.10.2021.

Принимая во внимание отсутствие в кассационной жалобе иных доводов, учитывая, что фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств, с учетом всех доводов и возражений сторон, а окончательные выводы соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, у суда кассационной инстанции отсутствуют предусмотренные статьей 288 АПК РФ основания для отмены либо изменения обжалуемых судебных актов на основании доводов, изложенных в кассационной жалобе.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ основанием для отмены решения и постановления в любом случае, судом кассационной инстанции не установлено.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 20.09.2023 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа и постановление от 25.12.2023 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А81-4326/2023 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Щанкина

Судьи

Е.Ю. Демидова В.В. Сирина