Приложение. Концепция закона г. Москвы "Об объектах животного мира г. Москвы"

Приложение
к постановлению Правительства Москвы
от 19 сентября 2006 г. N 709-ПП

Концепция
закона города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы"

ГАРАНТ:

О проекте закона г. Москвы "Об охране диких животных в г. Москве" см. постановление Правительства Москвы от 19 июня 2007 г. N 473-ПП

I. Современная ситуация в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды его обитания

Животный мир, то есть совокупность живых организмов всех видов диких животных, является одним из основных компонентов природной среды, ее неотъемлемой составной частью. Охрана животного мира и среды его обитания необходима в целях сохранения биологического разнообразия, для удовлетворения материальных и духовных потребностей отдельных граждан и общества в целом.

В соответствии с пунктами "в", "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Основные вопросы охраны и использования объектов животного мира и среды его обитания регулируются Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире". Статьями 6, 6.1 данного закона определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, к которым отнесено принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира, а также контроль за их исполнением. Ряд полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере одновременно предусмотрен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (пп. 8, 49 ч. 2 ст. 26.3).

Статья 19 Федерального закона "О животном мире" предусматривает, что организация охраны животного мира осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Пользование животным миром осуществляется с соблюдением федеральных и региональных стандартов, правил, лимитов и нормативов, разрабатываемых в соответствии с законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 35 Федерального закона "О животном мире").

Согласно Федеральному закону "О животном мире" в целях сохранения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания осуществление отдельных видов пользования животным миром, а также пользование определенными объектами животного мира могут быть ограничены, приостановлены или полностью запрещены на определенных территориях и акваториях или на определенные сроки решением соответствующего федерального органа власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции по представлению соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственное управление в области охраны и использования животного мира.

Федеральный закон "О животном мире" содержит ряд пробелов. Например, законом не предусматривается регламентация вопросов владения, пользования, распоряжения объектами животного мира, которые могут быть отнесены к собственности (ведению) субъектов Российской Федерации. Также не предусматривается порядок ведения учета и проведения мониторинга по таким объектам.

Федеральные нормативные правовые акты регламентирует# вопросы охраны и использования редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации либо охраняемых международными договорами, а также объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и рыболовства.

Вне федерального нормативного регулирования остаются многие вопросы охраны и использования иных объектов животного мира, например объектов животного мира, занесенных в Красные книги субъектов Российской Федерации, а также вопросы охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания.

В городе Москве имеется правовая база, регулирующая отношения в области охраны и использования объектов животного мира. Но указанная база недостаточна для правового регулирования в данной сфере.

Единственным законом в области охраны и использования объектов животного мира является Закон города Москвы от 30 июня 1999 г. N 28 "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы". С момента внесения изменений в данный закон в марте 2004 года существенно изменилось законодательное регулирование полномочий субъектов Российской Федерации в данной сфере в связи с принятием федеральных законов от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" и от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий". Кроме того, предметом регулирования данного закона являются лишь правоотношения в области использования и охраны редких и исчезающих диких животных на территории города Москвы, законом не регламентируются правоотношения в сфере охраны и использования иных объектов животного мира. Таким образом, внесение изменений в указанный Закон города Москвы не приведет к желаемому результату - комплексному регулированию общественных отношений в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды его обитания.

Отдельные вопросы охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на уровне города Москвы урегулированы рядом нормативных правовых актов: постановление Правительства Москвы от 19 августа 1997 г. N 630 "О правилах добывания и коммерческом использовании диких наземных животных в г. Москве и на прилегающих подведомственных территориях", распоряжение Премьера Правительства Москвы от 30 января 1998 г. N 102-РП "О порядке выдачи разрешений на добывание диких животных и регистрации пользователей дикими животными, содержащимися в неволе", постановление Правительства Москвы от 10 июля 2001 г. N 634-ПП "О Красной книге города Москвы", постановление Правительства Москвы от 2 марта 2004 г. N 116-ПП "О мероприятиях по восстановлению естественных растительных сообществ и увеличению численности редких животных на особо охраняемых природных территориях города Москвы".

Некоторые вопросы в данной сфере также регламентированы актами законодательства в области охраны окружающей среды (среды обитания объектов животного мира): законы города Москвы от 12 мая 2004 г. N 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве", от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", от 20 октября 2004 г. N 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве" и другие.

Однако перечисленные правовые акты города Москвы не носят комплексного характера по отношению к вопросам охраны и использования объектов животного мира и среды его обитания, а некоторые аспекты данной области отношений остаются вне законодательного регулирования.

Попытки урегулировать данные общественные отношения не привели к результату. Так, одобренный постановлением Правительства Москвы от 12 ноября 2002 г. N 931-ПП проект закона города Москвы "О животных" был преобразован в ходе его рассмотрения Московской городской Думой в проект закона города Москвы "О содержании домашних животных в городе Москве" (принят во втором чтении 23 марта 2005 г., постановление Московской городской Думы N 59).

Отсутствие закона, регулирующего отношения в области использования объектов животного мира, приводит к возрастанию теневого сектора экономики. Лица, осуществляющие незаконную деятельность в данной области, оказываются вне сферы правового регулирования. В данной ситуации практически исключено развитие легального предпринимательства, например, в сфере разведения диких животных. По данным Интерпола, нелегальная торговля редкими и находящимися под угрозой исчезновения дикими животными по объему оборота выходит на второе место в мире, достигая не менее 6 млрд. долларов США. Россия является одной из основных стран - импортеров, экспортеров и стран транзита таких животных. При этом более половины ввозимых контрабандным путем объектов животного мира беспрепятственно проходит таможенные посты в городе Москве.

Учитывая изложенное, необходимость законодательного регулирования отношений в области охраны и использования объектов животного мира и среды его обитания на уровне города Москвы вызвана объективными факторами:

- противоречие значительного числа норм Закона города Москвы от 30 июня 1999 г. N 28 "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы" федеральному законодательству, в том числе, не# соответствие перечня документов, подтверждающих законность владения образцами животных, действующему законодательству, регламентация вопросов конфискации животных;

- пробелы федерального законодательного регулирования, не предусматривающего конкретных способов охраны объектов животного мира при их коммерческом использовании; конкретных ограничительных мер в целях охраны и воспроизводства объектов животного мира на территории субъекта Российской Федерации, а также иных аспектов регулирования охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания;

- необходимость конкретизации полномочий органов государственной власти города Москвы как субъекта Российской Федерации;

- отсутствие детализации регулирования вопросов охраны и использования объектов животного мира с учетом конкретных географических, политических и социальных условий субъектов Российской Федерации.

В связи с изложенным наиболее эффективным способом устранения пробелов правового регулирования охраны и использования объектов животного мира и среды его обитания является разработка проекта закона города Москвы в указанной сфере, определяющего единые подходы и требования к управлению в данной области.

Особая важность отношений в области охраны и использования объектов животного мира для города Москвы и его жителей, а также неопределенность круга лиц, на которых эти отношения могут распространяться, предполагают принятие акта в форме закона города Москвы.

Представленная Концепция закона города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы" содержит основные положения, которые будут реализованы в тексте проекта закона.

Принятие закона позволит обобщить отдельные направления регулирования правоотношений в области охраны и использования объектов животного мира и среды его обитания, а также повысить эффективность государственного управления в этой сфере.

II. Цели, задачи и предмет регулирования закона города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы"

Основными целями регулирования закона города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы" являются:

- обеспечение устойчивого существования объектов животного мира на территории субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы;

- повышение эффективности охраны и использования объектов животного мира и среды его обитания в городе Москве;

- создание необходимых условий для сохранения и восстановления популяций редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира;

- формирование единой системы охраны и восстановления биологического разнообразия.

Достижению указанных целей будет способствовать решение следующих задач:

- установление ограничений и запретов на отдельные виды пользования животным миром, а также ограничений на пользование определенными объектами животного мира;

- законодательное закрепление и реализация норм, регулирующих содержание объектов животного мира в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания;

- разработка и реализация государственных программ города Москвы по охране объектов животного мира и среды его обитания;

- создание и функционирование центров реабилитации объектов животного мира;

- установление требований к разрешенным видам и способам пользования объектами животного мира, в том числе коммерческому использованию;

- определение круга пользователей объектами животного мира и установление требований к ним.

Достижение данных задач возможно только путем принятия предлагаемого закона.

Предметом регулирования закона города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы" являются общественные отношения в области охраны и использования объектов животного мира, то есть диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы на территории города Москвы, среды их обитания - природные, озелененные и иные территории, а также объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных, учебных и воспитательных целях.

III. Предполагаемые последствия реализации закона города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы"

Законодательное регулирование правоотношений в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания в Москве предполагает наступление ряда социально-экономических, правовых и иных последствий.

Социальным последствием реализации закона будет являться развитие системы информационного взаимодействия органов власти города Москвы с населением по вопросам охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания. К конкретным мероприятиям в данной области предполагается привлекать общественность, учебные заведения.

Принятие закона необходимо, в том числе, для определения полномочий всех уровней власти города Москвы, формирования четкой системы управления в данной области общественных отношений. Принятие закона города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы" создаст благоприятные предпосылки для развития легальной деятельности в области использования объектов животного мира, позволит в полной мере реализовать полномочия субъектов Российской Федерации в данной сфере и достичь целей охраны объектов животного мира и среды их обитания. Формирование единой системы управления охраной и использованием объектов животного мира создаст необходимые условия для упорядочения деятельности различных видов пользователей животным миром, обеспечения законности обращения с животными.

Правовым последствием принятия закона города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы" будет отмена Закона города Москвы от 30 июня 1999 г. N 28 "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы", а также отмена ряда действующих и принятие новых нормативных правовых актов города Москвы в данной сфере.

IV. Структура проекта закона города Москвы "Об объектах животного мира города Москвы"

В преамбуле законопроекта определяется круг отношений, на которые распространяются положения закона, в частности: сохранение и восстановление популяций животных, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира, рациональное использование и охрана объектов животного мира и среды их обитания.

Предметом правового регулирования закона являются в том числе отношения по охране и использованию объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания.

Глава 1. Общие положения

В главе содержатся статьи, определяющие основные понятия, принципы охраны и использования объектов животного мира, круг субъектов, на которых распространяются нормы закона.

В качестве одного из основных понятий проекта закона будет закреплено понятие "дикие животные", которое не имеет четкого определения в федеральном законодательстве, однако в нем используется. Определение данного понятия необходимо также в целях более четкого разграничения предметов регулирования различных правовых актов города Москвы.

Специфика определения понятия "дикие животные" состоит в том, что к ним можно отнести только те объекты животного мира, которые находятся в состоянии полной естественной свободы. Животные, содержащиеся из поколения в поколение в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания, в определенной мере являются прирученными, допускающими к себе человека (для кормления, лечения и ухода), хотя и не утратившими признаков диких предков. В этой связи их нельзя назвать полностью дикими, они занимают промежуточное положение между дикими и домашними животными.

В этой связи закон содержит определение понятий "полувольные условия", "искусственно созданная среда обитания".

В главе также закреплены следующие понятия: "центр реабилитации объектов животного мира", "учет пользователей животным миром", "запрещенные виды пользования животным миром" и другие.

В главе сформулированы следующие основные принципы проекта закона:

- приоритет сохранения животного мира и среды его обитания;

- своевременное выявление негативных изменений биологического разнообразия животного мира;

- привлечение граждан и юридических лиц к решению задач в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира;

- обязательное возмещение вреда, причиненного объектам животного мира и среде их обитания, в порядке предусмотренном законодательством.

Глава 2. Управление в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания

В главе предполагается законодательное закрепление полномочий органов государственной власти города Москвы, с учетом полномочий Российской Федерации, передаваемых в целях реализации Федерального закона "О животном мире", а также закрепление прав и обязанностей граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, разрешенные виды и способы пользования объектами животного мира, а также основных способов управления в данной сфере: государственного учета, мониторинга, государственного контроля в данной сфере отношений как составных частей государственного управления в области охраны окружающей среды.

Глава 3. Охрана объектов животного мира и среды их обитания

Охрана объектов животного мира и среды их обитания представляет собой комплекс мер, направленных на сохранение биологического разнообразия животного мира, обеспечение устойчивого существования объектов животного мира на территории города Москвы, а также на предотвращение негативных воздействий на их состояние, недопущение их нерационального использования, их восстановление.

В главе предусматриваются статьи о мерах по обеспечению охраны объектов животного мира и среды их обитания, в том числе:

- принятие государственных программ города Москвы по охране объектов животного мира и среды их обитания;

- нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания;

- установление ограничений и запретов на использование объектов животного мира, а также хозяйственной деятельности в целях сохранения среды обитания объектов животного мира;

- охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира;

- требования к содержанию объектов животного мира в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания;

- учет пользователей животным миром на добровольной основе;

- правовые основы деятельности центров реабилитации объектов животного мира;

- разрешенные виды и способы пользования объектами животного мира.

Одной из основных мер по охране объектов животного мира и среды их обитания является создание и функционирование центров реабилитации объектов животного мира.

Необходимо на уровне закона установить задачи и функции центров реабилитации: содержание животных, изъятых из незаконного пользования или конфискованных по решению суда; ветеринарное обслуживание животных; определение возможности выпуска и выпуск животных, находящихся в удовлетворительном физическом состоянии, в природную среду; создание необходимых условий для содержания животных в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в научных и воспитательных целях; и другие.

Также важной мерой охраны объектов животного мира является учет пользователей животным миром. Такой учет предполагается осуществлять на добровольной основе, предусмотрев, что только зарегистрированные в системе учета пользователи могут пользоваться услугами ветеринарного обслуживания в центрах реабилитации объектов животного мира и использовать иные поощрительные механизмы.

В главе предусматривается, что если осуществление хозяйственной или иной деятельности приводит к негативному воздействию на объекты животного мира и среду их обитания, то лица, в ходе деятельности которых оказывается воздействие на объекты животного мира и среду их обитания в пределах отведенного в пользование земельного участка, обязаны осуществлять меры по восстановлению (разведению) уничтоженных животных, лечению заболевших животных, восстановлению нарушенного состояния среды их обитания.

Среди мер по охране объектов животного мира в главе предусматривается обязанность пользователей животным миром при прекращении некоторых видов разрешенного пользования определять дальнейшую судьбу изъятых из среды обитания объектов животного мира по согласованию с соответствующим государственным органом исполнительной власти города Москвы (выпуск в природную среду, помещение в центр реабилитации объектов животного мира, помещение в организацию, содержащую животных в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания).

Глава 4. Экономическое регулирование в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания

Проект закона определяет меры экономического регулирования в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории города Москвы, в том числе экономическое стимулирование деятельности по охране и рациональному пользованию объектами животного мира, и другие.

В главе закреплена обязанность возмещения вреда, причиненного объектам животного мира и среде их обитания.

В главе предусматривается, что деятельность по содержанию объектов животного мира в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания финансируется как за счет средств бюджета города Москвы, так и из иных источников, не запрещенных законодательством.

Также в главе предусматривается возможность реализации полномочий Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, передаваемых городу Москве и осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Глава 5. Заключительные положения

В данную главу проекта закона включены положения о контроле за соблюдением закона, о вступлении в силу закона и о приведении ряда правовых актов города Москвы в соответствие с настоящим законом.