Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 30 сентября 2014 г. N Ф09-6113/14 по делу N А60-47485/2013

Екатеринбург

30 сентября 2014 г.

Дело N А60-47485/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 23 сентября 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 сентября 2014 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Татариновой И. А.,

судей Василенко С. Н., Сухановой Н. Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - УФАС по Свердловской области, управление, заинтересованное лицо; ОГРН: 1036602648928, ИНН: 6658065103) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 25.02.2014 по делу N А60-47485/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.014 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

УФАС по Свердловской области - Сайфутдинова Л.Р. (доверенность от 01.09.2014),

федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел России (далее - ФГУП "Охрана", предприятие, ОГРН: 1057747117724, ИНН: 7719555477) - Костенко О.В. (доверенность от 03.02.2014 N 13).

ФГУП "Охрана" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным приказа УФАС по Свердловской области от 19.09.2013 N 288 о включении предприятия в региональный раздел Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, с долей более 50% на рынке услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений (ОКВЭД 45.31) в географических границах муниципальных образований "город "Екатеринбург", "город Нижний Тагил", "город Каменск-Уральский", городского округа Первоуральск.

Решением суда от 25.02.2014 (судья Воронин С.П.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2014 (судьи Муравьева Е.Ю., Васева Е.Е., Риб Л.Х.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе УФАС по Свердловской области просит указанные судебные акты отменить, поясняя, что управлением в соответствии со ст. 3 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон от 11.03.1992 N 2487-1) был проведен анализ именно рынка комплекса услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, законодательно объединенных в один товар, и возражая против вывода судов о том, что деятельность по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны не подлежит лицензированию и может осуществляться как самостоятельно, так и в составе иной деятельности, не относясь при этом к частной охранной деятельности. Управление считает противоречащим нормам материального права вывод судов о взаимозаменяемости исследуемых услуг и услуг по проектированию, монтажу, ремонту и обслуживанию установок пожарно-охранной сигнализации. Кроме того, управление считает неправомерным вывод судов о необоснованности ограничения географических границ товарного рынка географическими границами городов Свердловской области, настаивая на том, что спрос на услуги охраны жилых помещений является "неперемещаемым".

ФГУП "Охрана" представило отзыв на кассационную жалобу, в котором просит судебные акты оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать, отмечая, что обстоятельства дела установлены судами полно и всесторонне, спор разрешен при полном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и с правильным применением норм материального и процессуального права.

Изучив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Согласно п. 4 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ) под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Частью 5 ст. 5 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

Согласно п. 8 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ одним из полномочий антимонопольного органа является ведение реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем тридцать пять процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов. Порядок формирования и ведения реестра устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2007 N 896 утверждены Правила формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов (далее - Правила).

В соответствии с п. 1 Правил реестр является государственным информационным ресурсом и представляет собой базу данных о хозяйствующих субъектах, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов.

Формирование и ведение реестра осуществляются путем включения в него сведений о хозяйствующем субъекте, а также исключения из него соответствующих сведений и внесения изменений в содержащиеся в реестре сведения (п. 3 Правил).

Согласно п. 4 Правил включение в реестр сведений о хозяйствующем субъекте независимо от места его государственной регистрации осуществляется по решению территориального органа Федеральной антимонопольной службы, если хозяйствующий субъект имеет долю в размере более чем 35 процентов на соответствующем товарном рынке одного или нескольких субъектов Российской Федерации (территория, на которой осуществляет свою деятельность территориальный орган Федеральной антимонопольной службы) или занимает доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов.

Доля хозяйствующего субъекта на товарном рынке определяется антимонопольным органом по результатам анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции, который проводится в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции (п. 8 Правил).

Анализ состояния конкуренции на товарных рынках проводится территориальными антимонопольными органами в соответствии с Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке (далее - Порядок), утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службой России от 28.04.2010 N 220.

Согласно п. 1.1 Порядка он используется для анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов) и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции, в том числе, при формировании реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рыке определенного товара в размере более чем тридцать пять процентов.

В соответствии с п. 1.3 Порядка проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы: определение временного интервала исследования товарного рынка; определение продуктовых границ товарного рынка; определение географических границ товарного рынка; определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей; расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке; определение уровня концентрации товарного рынка; определение барьеров входа на товарный рынок; оценка состояния конкурентной среды на товарном рынке; составление аналитического отчета.

Порядок определения продуктовых границ товарного рынка установлен разделом 3 Порядка.

В соответствии с пунктом 3.1 Порядка процедура выявления товара, не имеющего заменителя, или взаимозаменяемых товаров, обращающихся на одном и том же товарном рынке (далее - определение продуктовых границ товарного рынка), включает: предварительное определение товара; выявление свойств товара, определяющих выбор приобретателя, и товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара; определение взаимозаменяемых товаров.

Пунктами 3.2, 3.3, 3.4 Порядка определены условия предварительного определения товаров, в том числе данными пунктами установлено:

определение продуктовых границ товарного рынка основывается на мнении покупателей (как физических, так и юридических лиц) о взаимозаменяемости товаров, составляющих одну товарную группу. Мнение покупателей определяется в результате сплошного или выборочного опроса покупателей или анализа предмета договоров, на основании которых осуществляется реализация товара;

предварительное определение товара проводится на основе: а) условий договора, заключенного в отношении товара; б) разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности; в) нормативных актов, регулирующих соответствующую деятельность; г) общероссийских классификаторов продукции, работ, услуг, видов экономической деятельности; д) товарных словарей или справочников товароведов; е) заключений специалистов, имеющих специальные знания в соответствующей сфере; ж) иного способа, позволяющего однозначно определить товар.

Пункты 3.5, 3.6 и 3.7 Порядка определяют условия выявления свойств товара, определяющих выбор приобретателя, и товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара. Пункты 3.8, 3.9, 3.10, 3.11 Порядка устанавливают методы выявления взаимозаменяемых товаров и раскрывают их.

Согласно разделу V Порядка в состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, включаются хозяйствующие субъекты, реализующие в его границах рассматриваемый товар в пределах определенного временного интервала исследования товарного рынка. Количество выявленных хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, является достаточным, если выполняется любое (хотя бы одно) из следующих условий:

- выявленных хозяйствующих субъектов достаточно, чтобы подтвердить или опровергнуть гипотезу о доминирующем положении любого из них, а также для установления влияния любого из них на состояние конкуренции;

- количество выявленных хозяйствующих субъектов основано на всей доступной информации и не может быть расширено за счет информации о хозяйствующих субъектах, которой обладают покупатели и продавцы на рассматриваемом товарном рынке (пункты 5.1, 5.2 Порядка).

В соответствии с пунктом 6.1 Порядка расчет общего объема товарной массы в обороте за определенный период времени в продуктовых и географических границах рассматриваемого рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке осуществляется на основании одного из следующих показателей: объем продаж; объем поставок (отгрузок); объем выручки; объем перевозок; объем производства; объем производственных мощностей; объем запасов ресурсов; объем товара в соответствии с заключенными договорами.

Согласно пункту 6.3 Порядка доля хозяйствующего субъекта на товарном рынке рассчитывается как выраженное в процентах отношение показателя, характеризующего объем товарной массы, поставляемой данным хозяйствующим субъектом на рассматриваемый товарный рынок, к показателю, характеризующему объем рассматриваемого товарного рынка. Доля хозяйствующего субъекта (группы лиц) на товарном рынке определяется применительно к установленному временному интервалу, к продуктовым границам и к географическим границам рассматриваемого товарного рынка, а также к составу хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке.

В Федеральном законе от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ) установлен перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии, в их числе указана частная охранная деятельность а от 04.05.2011 N 99-ФЗ), особенности лицензирования которой устанавливаются федеральным законом, регулирующим осуществление этой деятельности а от 04.05.2011 N 99-ФЗ).

В соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 3 Закона от 11.03.1992 N 2487-1 в целях охраны разрешено предоставление услуг по охране объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, Перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию.

Оказание услуг, перечисленных в указанной норме, разрешается только организациям, специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, выданную органами внутренних дел (ч. 1 ст. 11 Закона от 11.03.1992 N 2487-1).

Таким образом, в силу особенностей лицензирования частной охранной деятельности работы по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны отнесены к лицензируемым видам услуг лишь при их оказании в составе охраны объектов и (или) имущества на объектах.

При исследовании обстоятельств настоящего дела судами первой и апелляционной инстанций установлено следующее.

ФГУП "Охрана" создано постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 N 66 "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации" на базе, в частности, подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, осуществляющих функции по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны.

В соответствии с п. 2.2.1, 2.2.5 Устава ФГУП "Охрана", утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 13.05.2011 N 367, предприятие является коммерческой организацией и оказывает услуги по охране объектов и имущества физических и юридических лиц в соответствии с заключенными договорами, а также услуги юридическим и физическим лицам по разработке проектно-сметной документации, изготовлению, поставке, монтажу, пусконаладке, гарантийному и эксплуатационному обслуживанию, капитальному ремонту инженерно-технических средств охраны и систем безопасности, в том числе систем видеонаблюдения, контроля доступа, связи и техническому укреплению объектов (помещений) посредством монтажа (установки), эксплуатационного обслуживания и ремонта, другие услуги, связанные с обеспечением безопасности.

На основании письма ФАС России от 14.05.2013 о проведении анализа рынка услуг охраны жилых помещений управлением проведен анализ состояния конкуренции на товарных рынках услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений в городах (муниципальных образованиях) Свердловской области с населением более 100 тысяч жителей за период 2010-2012 годов.

По результатам анализа заинтересованным лицом составлен аналитический отчет, в котором сделан вывод о том, что ФГУП "Охрана" в части деятельности его филиала по Свердловской области занимает доминирующее положение на рынке услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений в географических границах, соответствующих границам муниципальных образований г. Екатеринбург, г. Нижний Тагил, г. Каменск-Уральский и городского округа Первоуральск с долей более 65%, что явилось основанием для принятия приказа от 19.09.2013 N 288.

Суды первой и апелляционной инстанций проверили соответствие аналитического отчета управления Порядку проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке и пришли к выводу, что управлением не соблюдена процедура анализа состоянии конкуренции на рынке оказания услуг по проектированию, монтажу и обслуживанию систем охранной сигнализации, в частности, неправильно определены продуктовые и географические границы товарного рынка, состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов, а также последующий расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке, соответственно, неверно определены уровень концентрации товарного рынка и наличие барьеров входа на товарный рынок, что в итоге привело к неправильной оценке как самого рынка, так и состояния конкурентной среды на товарном рынке.

Суды установили, что управление ограничило исследуемый товарный рынок соответствующими услугами охранных организаций, тогда как услуги по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений могут оказываться отдельно от услуг охранных организаций по охране жилых помещений, при этом стоимость услуг по осуществлению работ по проектированию и монтажу технических средств охраны жилых помещений не включается в стоимость услуг по охране жилых помещений и рассчитывается отдельно в зависимости от помещения заказчика и технических средств, устанавливаемых на конкретном объекте. Судами отмечено, что услуги по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию могут быть не связаны между собой и оказываться различными хозяйствующими субъектами.

Суды установили, что при анализе рынка управлением не были использованы все возможные источники информации об исследуемом товарном рынке, сделано неверное заключение об отсутствии взаимозаменяемых услуг.

Суды признали неправомерным ограничение управлением географических границ товарных рынков географическими границами городов (муниципальных образований, городского округа) Свердловской области с населением более 100 тысяч жителей, обоснованно отметив, что в отличие от услуг по охране жилых помещений возможность оказания услуг по проектированию, монтажу и последующему обслуживанию систем охранной сигнализации не ограничена территориями муниципальных образований, в которых зарегистрированы или находятся организации, оказывающие такие услуги.

При этом суды правомерно заключили, что реализация оспариваемого приказа управления влечет возникновение у предприятия дополнительных обязанностей, существенно ограничивающих его предпринимательскую самостоятельность по сравнению с иными субъектами в сфере его предпринимательской деятельности, что влечёт за собой нарушение прав и законных интересов предприятия в связи с несоответствием оспариваемого приказа нормам действующего законодательства.

Учитывая изложенное, следует признать, что заявленные требования предприятия о признании оспариваемого приказа УФАС по Свердловской области от 19.09.2013 N 288 недействительным удовлетворены судами обоснованно.

Доводы управления, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Кроме того, указанные доводы направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренных ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 25.02.2014 по делу N А60-47485/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.014 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.А. Татаринова

Судьи

С.Н. Василенко Н.Н. Суханова