Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 мая 2011 г. N Ф09-2116/11 по делу N А76-18960/2010

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 мая 2011 г. N Ф09-2116/11

10 мая 2011 г.

N Ф09-2116/11-С1 Дело N А76-18960/10

Резолютивная часть постановления объявлена 03 мая 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 мая 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Черкезова Е.О., Василенко С.Н.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области (далее - Собрание депутатов) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.02.2011 по делу N А76-18960/2010.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Собрания депутатов - Курочкина С.Ф. (доверенность от 11.01.2011 N 1/70/206);

Администрации Копейского городского округа (далее - Администрация) - Курочкина С.Ф. (доверенность от 29.07.2010 N 33);

Дачного некоммерческого товарищества "Заозерное" (далее - ДНТ "Заозерное") - Воробьев А.В., Букреев А.В. (доверенность от 20.09.2010);

Булимов В.В. (паспорт).

ДНТ "Заозерное" обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействующим Решения Собрания депутатов от 29.09.2009 N 249-МО "Об утверждении проекта "Корректировка Генерального плана Копейского городского округа" (далее - Решение N 249-МО) и Решения Собрания депутатов от 28.12.2009 N 284-МО "Об утверждении правил землепользования и застройки Копейского городского округа" (далее - Решение N 284-МО).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация, Булимов В.В.

Решением суда от 28.02.2011 (судьи Воронов В.П., Котляров Н.Е., Первых Н.А.) заявленные требования удовлетворены. Решение Собрания депутатов N 284-МО признано недействующим как не соответствующее ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст. 28, 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Решение Собрания депутатов N 249-МО признано недействующим как несоответствующее ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст. 23, 24, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В кассационной жалобе Собрание депутатов просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что Собранием депутатов был соблюден установленный Градостроительным кодексом Российской Федерации порядок принятия оспариваемых нормативных актов. Кроме того, заявитель ссылается на то, что ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрено, что публикация генерального плана должна быть осуществлена в определенном масштабе и только в цветном изображении. Собрание депутатов полагает, что публикация в газете "Копейский рабочий" и размещение в сети Интернет генерального плана Копейского городского округа как до его принятия, так и после его издания отвечает принципам открытости, публичности и прозрачности в отношении нормативного акта, в связи с чем процедура принятия Решения от 29.09.2009 N 249-МО "Об утверждении проекта "Корректировка Генерального плана Копейского городского округа" не нарушена. Кроме того, заявитель кассационной жалобы ссылается на то, что публичные слушания по вопросу утверждения правил землепользования и застройки проведены надлежащим образом, до сведения неограниченного круга лиц доведена информация о том, что проект правил землепользования и застройки Копейского городского округа опубликован и размещен на официальном сайте муниципального образования "Копейский городской округ" и текстовая часть проекта правил землепользования и застройки в газете "Копейский рабочий". Кроме того, заявитель полагает, что размещение и опубликование карт (схем), содержащихся в правилах землепользования и застройки Копейского городского округа в газете "Копейский рабочий" не представляется возможным, так как карты и схемы утверждены в масштабе 1:15000, и уменьшение их масштаба сделает невозможным их прочтение. Помимо изложенного заявитель указывает на недоказанность материалами дела нарушения оспариваемыми нормативными актами прав и законных интересов ДНТ "Заозерное" и Булимова В.В.

Как следует из материалов дела, 29.09.2009 Собранием депутатов вынесено Решение N 249-МО "Об утверждении проекта "Корректировка Генерального плана Копейского городского округа".

Решение опубликовано в газете "Копейский рабочий" от 10.10.2009 N 164-165 (16682-16683) только в текстовой его части с пояснительной запиской, без графических частей генерального плана.

Решение Собрания депутатов N 284-МО "Об утверждении правил землепользования и застройки Копейского городского округа" вынесено 28.12.2009, опубликовано в газете "Копейский рабочий" от 29.12.2009 N 212 0213 (16730-16731) только в текстовой его части, без схемы границ зон с особыми условиями использования территории.

ДНТ "Заозерное" (ОГРН 1097411000543) создано с целью организации дачного хозяйства на принадлежащих учредителям данного ДНТ землях, расположенных южнее п. Заозерный Копейского городского округа Челябинской области. С указанной целью между ДНТ "Заозерное" и собственником земельных участков (Булимовым В.В.) был заключен договор о совместной деятельности.

Указанные в договоре о совместной деятельности земельные участки, принадлежащие Булимову В.В. и находящиеся во владении ДНТ "Заозерное", расположены в рекреационной зоне, установленной и введенной оспариваемыми Решениями Собрания депутатов.

Полагая, что Решения Собрания депутатов N 249-МО и N 284-МО нарушают права и законные интересы ДНТ "Заозерное" в сфере использования земельных участков, поскольку заявитель в результате принятия данных актов лишился возможности использования данных земель в соответствии с их целевым назначением, а также полагая, что Решения Собрания депутатов не соответствуют требованиям Конституции Российской Федерации, Градостроительного кодекса, Земельного кодекса Российской Федерации, ДНТ "Заозерное" обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из нарушения Собранием депутатов порядка принятия оспариваемых Решений и того, что указанные Решения не были надлежащим образом опубликованы.

Проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных данным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты.

В соответствии с п. 4 ст. 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В данном случае суд пришел к правомерному выводу о том, что Решения N 249-МО и N 284-МО являются нормативными актами.

Кроме того, проанализировав положения ст. 8 Устава муниципального образования "Копейский городской округ" (принятого постановлением Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области от 28.09.2005 N 82), ч. 1 ст. 23, ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд обоснованно указал, что оспариваемые нормативные акты приняты в пределах компетенции представительного органа местного самоуправления.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Необходимость опубликования нормативного правового акта следует и из положений п. 2 ч. 1 ст. 193 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также из разъяснений, содержащихся в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

Согласно п. 1 ст. 47 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (п. 3 ст. 47 названного Закона).

Решением Собрания депутатов N 249-МО от 29.09.2009 утвержден проект "Корректировка Генерального плана Копейского городского округа".

На основании подп. 1 ч. 1 ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится, в частности, подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений.

Статьей 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен перечень документов территориального планирования муниципальных образований, к которым относятся:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

Генеральные планы включают в себя, в том числе карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа (ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно ч. 1 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

На основании ч. 8 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со ст. 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Из ч. 9 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого акта) следует, что проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до его утверждения и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет". Опубликованию и размещению подлежат проект положений о территориальном планировании, предусмотренных ч. 5 ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и проекты карты (схемы) или нескольких карт (схем), на которых отображена информация, предусмотренная ч. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа (ч. 11, 12 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу ч. 13 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

Согласно ч. 14, 15 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет". Опубликованию и размещению подлежат положения, предусмотренные ч. 5 ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и карта (схема) или несколько карт (схем), на которых отображена информация, предусмотренная ч. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Генеральный план в течение трех дней со дня его утверждения направляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находятся поселение, городской округ, и главе муниципального района, в границах которого находится поселение (в случае утверждения генерального плана поселения).

Внесение изменений в генеральный план регламентируется ч. 2-14 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Поскольку Решение N 249-МО является документом территориального планирования, то суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Собранием депутатов при подготовке данного Решения и его утверждения должна быть соблюдена процедура подготовки документов территориального планирования, регламентированная ст. 23, 24, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Между тем доказательств соблюдения названной процедуры (опубликование проекта внесения изменений в генеральный план Копейского городского округа до его рассмотрения на публичных слушаниях, публикация проектов карт (схем), предусмотренных ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации) в материалы дела не представлено.

При этом судом правильно указано, что графическая часть генерального плана, отраженная в картах (схемах), перечисленных в ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, закрепляет правовые нормы, вводимые органом местного самоуправления, несет в себе основные направления развития городского округа, территориальные зоны, границы зон особо охраняемых территорий и иные сведения, которые имеют значение для осуществления юридическими и физическими лицами хозяйственной деятельности.

Исследовав материалы дела, суд установил, что карты (схемы), которые являются частью названного нормативного правового акта, опубликованы в газете "Копейский рабочий" от 15.02.2011 N 22-23 (16966-16967) в черно-белом варианте (в отличие от оригинала, выполненного в цвете), что не позволяет определить, какие именно области и территории к каким конкретно функциональным и территориальным зонам относятся. Кроме того, масштаб опубликованных карт (схем) не позволяет прочесть указанные в них текстовые сведения (наименования зон, географических объектов и т.д.).

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, суд правильно указал, что публикация должна быть осуществлена в доступной для восприятия указанных лиц форме.

Поскольку оспариваемое Решение N 249-МО, отвечающее всем признакам нормативного акта, в нарушение требований названных правовых норм не было опубликовано в полном объеме и принято с нарушением установленного порядка, то суд законно и обоснованно признал его недействующим.

Решением Собрания депутатов от 28.12.2009 N 284-МО утверждены правила землепользования и застройки Копейского городского округа.

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок разработки и утверждения правил землепользования и застройки установлен ст. 30 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В ч. 2 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах (ч. 4 и 5 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 11, 12, 13, 15 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта. Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со ст. 28 данного Кодекса и с ч. 13, 14 данной статьи. После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Между тем судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что оспариваемое Решение N 284-МО перед проведением публичных слушаний было опубликовано в газете "Копейский рабочий" от 17.10.2009 N 169 (16687), без схемы границ зон с особыми условиями использования территории, указанной в градостроительном регламенте, а также карты градостроительного зонирования территории городского округа, т.е. не в полном объеме.

Кроме того, учитывая, что публичные слушания проведены в отсутствие указанной публикации и доведения до сведения неограниченного круга лиц информации об издаваемом правовом акте, в том числе в отношении графических частей проекта правил землепользования и застройки, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии надлежащей правовой процедуры проведения публичных слушаний.

Судом первой инстанции также обоснованно отмечено, что указанные карты опубликованы в черно-белом изображении и в масштабе, не позволяющем читать текстовые обозначения на них, в связи с чем суд пришел к правильному выводу о их ненадлежащем опубликовании.

При таких обстоятельствах вывод суда о несоответствии оспариваемого нормативного акта положениям ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст. 28, 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации является правильным.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, отклоняются судом кассационной инстанции, поскольку ранее уже были предметом рассмотрения суда и получили надлежащую правовую оценку, основания для переоценки которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.02.2011 по делу N А76-18960/2010 оставить без изменения, кассационную жалобу Собрания депутатов Копейского городского округа Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

В.А.Лукьянов

Судьи

Е.О.Черкезов С.Н.Василенко