Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 10 декабря 2014 г. N Ф09-8659/14 по делу N А60-23724/2014

Екатеринбург

10 декабря 2014 г.

Дело N А60-23724/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 08 декабря 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 декабря 2014 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Поротниковой Е.А., Василенко С.Н.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Прокурора Свердловской области (далее - прокуратура) и Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - управление, антимонопольный орган; ИНН 6658065103, ОГРН 1036602648928) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 30.09.2014 по делу N А60-23724/2014.

Лица, участвующие в деле, уведомлены о времени и месте судебного разбирательства посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

прокуратуры - Черкезов С.И. (доверенность от 28.04.2014);

управления - Крашенинников С.С. (доверенность от 01.09.2014 N 2), Жабокрик И.Л. (доверенность от 01.09.2014 N 5).

Управление обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействующим подп. 2 п. 1 постановления Администрации города Екатеринбурга (далее - администрация; ИНН 6661004661, ОГРН 1046603983800) от 31.12.2013 N 4424 "О внесении изменений в постановление администрации от 18.06.2012 N 2586 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" как несоответствующего п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Определением суда от 21.06.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Прокурор Свердловской области.

Решением суда от 30.09.2014 (судьи Мартемьянов В.Б., Куричев Ю.А., Калашник С.Е.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Управление в кассационной жалобе просит решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на то, что оспариваемые основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги устанавливают такие требования к неопределенному кругу инвесторов, которые заведомо приводят к созданию препятствий для осуществления ими хозяйственной деятельности на всех тех рынках, где земля является основным ресурсом, объединенным с другими ресурсами в единый производственный процесс, а это может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции среди инвесторов и иных субъектов инвестиционной деятельности.

В кассационной жалобе прокуратура просит указанное решение суда отменить, заявленные управлением требования удовлетворить, ссылаясь на то, что дополнительные основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, введенные в Административный регламент постановлением администрации от 31.12.2013 N 4424 являются неправомерными и не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации. Прокуратура указывает на то, что спорные пункты постановления администрации от 31.12.2013 N 4424 создают неопределенному кругу лиц препятствия для осуществления хозяйственной деятельности на всех рынках, где земля является основным ресурсом (товаром), в том числе при объединении с другим ресурсом в единый производственный процесс, имеющим целью производство продукции (оказание услуги). В связи с чем прокуратура полагает обращение антимонопольного органа в Арбитражный суд Свердловской области обоснованным и соответствующим п. 5.1 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции.

В отзыве на кассационную жалобу администрация просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения, считает его законным и обоснованным.

Проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, предусмотренном ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов, изложенных в кассационных жалобах, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как установлено судом и следует из материалов дела, постановлением администрации от 18.06.2012 N 2586 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" (далее - Административный регламент).

Административный регламент устанавливает единые правовые нормы - правила выдачи градостроительного плана земельного участка, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на регулирование общественных отношений, связанных с предоставлением муниципальных услуг.

В п. 14 Административного регламента перечислены основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги - "Выдача градостроительных планов земельных участков".

Постановлением администрации от 31.12.2013 N 4424 в постановление администрации от 18.06.2012 N 2586 "Об утверждении Административного регламента" внесены изменения.

Согласно подп. 2 п. 1 постановления от 31.12.2013 N 4424 в п. 14 постановления администрации от 18.06.2012 N 2586 "Об утверждении Административного регламента" внесены следующие изменения - п. 14 (основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги) дополнен двумя абзацами следующего содержания: размещение предполагаемого объекта строительства на земельном участке не предусмотрено документацией по планировке территории; отсутствие документации по планировке территории, предусматривающей размещение предполагаемого объекта строительства на земельном участке.

Судом верно определено, что Административный регламент, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, и постановление администрации от 31.12.2013 N 4424, которое вносит изменения в Административный регламент, являются нормативными правовыми актами. Постановление администрации от 31.12.2013 N 4424 опубликовано в газете "Вечерний Екатеринбург" от 10.01.2014, N 1 (15897).

Между тем суд пришел к выводам о том, что в данном случае управлением не установлено, каким образом оспариваемые положения постановления администрации от 31.12.2013 N 4424 противоречат антимонопольному законодательству, в связи с чем в рассматриваемой ситуации управление фактически взяло на себя полномочия органов прокуратуры по оспариванию нормативных правовых актов органов местного самоуправления, и отказал в удовлетворении заявленных антимонопольных органом требований.

Однако судом не учтено следующее.

Частью 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей до 06.08.2014) установлено, что прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных данным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений ст. 15 Закона о защите конкуренции, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, а также действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

При этом ст. 23 Закона о защите конкуренции установлено право антимонопольного органа обращаться в суд с заявлениями об обжаловании противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Постановление администрации от 31.12.2013 N 4424 содержит нормы права и по своей юридической природе является нормативным актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, и в силу этого данный акт адресован неопределенному кругу лиц. Учитывая специфику отношений, регулируемых данным нормативным актом (предоставление земельных участков), он непосредственно затрагивает интересы в сфере предпринимательской деятельности любого лица, осуществляющего хозяйственную деятельность на всех рынках, где земля является основным ресурсом (товаром), в том числе при объединении с другим ресурсом в единый производственный процесс, имеющим целью производство продукции (оказание услуги). Следовательно любые положения нормативного акта, позволяющие произвольно воспрепятствовать субъекту предпринимательства осуществлять хозяйственную деятельность, способны нарушать положения ст. 15 Закона о защите конкуренции и антимонопольный орган вправе обратиться в арбитражный суд с требованиями о признании недействующими отдельных его пунктов.

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений: о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, либо о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части (ч. 2 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отказав антимонопольному органу в удовлетворении требований, суд не проверил оспариваемый нормативный акт на соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, чем нарушил требования ч. 2 ст. 192, ч. 4 и 5 ст. 194, ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в силу ч. 2 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой инстанции либо были отвергнуты судом первой инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть указания кассационной инстанции, проверить обжалуемое постановление на соответствие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, устранить допущенные нарушения, в соответствии со ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в совокупности оценить все доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, и принять решение с учетом требований ст. 170 Кодекса.

Руководствуясь ст. 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 30.09.2014 по делу N А60-23724/2014 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

Е.А. Поротникова С.Н. Василенко