Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 мая 2011 г. N Ф09-2099/11 по делу N А76-19156/2010

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 мая 2011 г. N Ф09-2099/11

16 мая 2011 г.

N Ф09-2099/11-С1 Дело N А76-19156/10

Резолютивная часть постановления объявлена 10 мая 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 мая 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Василенко С.Н., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Собрания депутатов Сосновского муниципального района Челябинской области (далее - Собрание депутатов) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 08.02.2011 по делу N А76-19156/10.

В судебном заседании принял участие представитель прокурора Челябинской области (далее - прокурор) - Протасова М.М. (служебное удостоверение от 01.06.2009 ТО N 085450).

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещенные надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Прокурор обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействующим Решения Собрания депутатов от 20.05.2009 N 851 "Корректировка генерального плана п. "Западный" в части включения в границы населенного пункта участков лесного фонда: выделы 13, 14, 15, 16 квартала 99, выделы 12, 29 квартала 100 областного государственного учреждения "Шершневское лесничество" (далее - ОГУ "Шершневское лесничество"), принадлежащих Российской Федерации на праве собственности (далее - Решение N 851); о признании недействующим Решения N 851 в части п. 2, утвердившего Правила землепользования и застройки, в части изменения Правилами землепользования и застройки отнесения участков лесного фонда к иным градостроительным функциональным зонам в составе земель поселений; о признании недействующим Решения N 851 в части изменения п. 4 Решения категории земель лесного фонда выделы 13, 14, 15, 16 квартала 99, выделы 12, 29 квартала 100 ОГУ "Шершневское лесничество" на категорию "земли населенных пунктов" (с учетом уточнения заявленных требований в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Главное управление лесами Челябинской области, ОГУ "Шершневское лесничество", Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области (далее - Управление Росреестра), Федеральное государственное учреждение "Земельная кадастровая палата" по Челябинской области, Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Челябинской области, производственный кооператив "ГПИ Челябинскгражданпроект".

Решением суда от 08.02.2011 (судьи Костылев И.В., Котляров Н.Е., Михайлова Е.А.) заявленные требования удовлетворены частично. Решение Собрания депутатов N 851 в части включения в границы населенного пункта участков лесного фонда выделы 13, 14, 15, 16 квартала 99, выделы 12, 29 квартала 100 ОГУ "Шершневское лесничество", принадлежащих Российской Федерации на праве собственности, признано недействующим как не соответствующее ст. 15 Конституции Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации, Лесному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ). Решение Собрания депутатов N 851 признано недействующим в части изменения п. 4 Решения категории земель лесного фонда выделы 13, 14, 15, 16 квартала 99, выделы 12, 29 квартала 100 ОГУ "Шершневское лесничество" на категорию "земли населенных пунктов" как не соответствующее Земельному кодексу Российской Федерации, Лесному кодексу Российской Федерации, Закону N 172-ФЗ. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Собрание депутатов просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, а также на то, что на момент установления границ п. Западный, спорные земельные участки не относились к собственности Российской Федерации. Кроме того, заявитель кассационной жалобы ссылается на то, что данные земельные участки не являются сформированными в установленном законом порядке, их границы не определены, кадастровый учет осуществлен декларативно, в связи с чем установить границы данных земельных участков невозможно и данные земельные участки не могут быть признаны объектами права. В связи с этим заявитель полагает, что вывод суда о доказанности регистрации права Российской Федерации на указанные участки противоречит номам материального права.

Как следует из материалов дела, Решением Собрания депутатов от 20.05.2009 N 851 утверждены: проект "Корректировка генерального плана п. Западный Кременкульского сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области", Правила землепользования и застройки, проектируемая граница населенного пункта п. Западный согласно каталога поворотных координат точек проектных границ (приложение 1).

Также в п. 4 данного Решения установлено считать земли в проектируемых границах населенного пункта п. Западный "землями населенных пунктов".

Указанное Решение опубликовано в информационном бюллетене "Сосновская нива" от 28.01.2011 N 1 без приложений.

Администрацией Сосновского района Челябинской области были направлены 16.12.2009 в Управление Росреестра копия Решения N 851 и карты (планы) п. Западный муниципального образования Кременкульского сельского поселения Сосновского района Челябинской области для внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о границах населенного пункта п. Западный.

Управлением Росреестра был направлен в ОГУ "Шершневское лесничество", изложенный в письме от 10.03.2010 N 8654 запрос о предоставлении информации о конкретных лесных участках, находящихся в границах населенного пункта, а также сведения о порядке согласования нахождения данных участков в границах населенного пункта.

В обоснование такого запроса, Управление Росреестра указало, что согласно представленного плана границ п. Западный в графическом виде в черте границы населенного пункта изображены земли лесного фонда.

В ответ на данный запрос Управления Росреестра, ОГУ "Шершневское лесничество" было направлено письмо от 12.03.2010 N 199, в котором указано, что в проектируемых границах п. Западный Сосновского муниципального района расположены земли лесного фонда ОГУ "Шершневское лесничество", Кременкульское участковое лесничество, общей площадью 2, 4 га: квартал 99 выдел 13, площадью 0,6 га; квартал 99 выдел 14, площадью 0,1 га; квартал 99 выдел 15, площадь 0,1 га; квартал 99 выдел 16, площадь 0,6 га, квартал 100 выдел 12, площадь 0,1 га; квартал 100, выдел 29, площадь 0,9 га.

В подтверждение вышеназванных фактов ОГУ "Шершневское лесничество" представлен план лесонасаждений Кременкульского участкового лесничества, в котором указаны спорные участки лесного фонда, расположенные в границах п. Западный.

Лесничеством указано, что указанные выдела относятся к защитным лесам, на указанные лесные участки имеются свидетельства о государственной регистрации права собственности Российской Федерации.

Лесничество со ссылкой на п. 2 ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации указало, что данные лесные участки должны быть включены в проектируемые границы п. Западный с последующим переводом в земли населенных пунктов.

Указанные обстоятельства послужили основанием для принятия Управлением Росреестра решения об отказе во внесении сведений о границе населенного пункта в государственный кадастр недвижимости от 04.02.2010 N Ф36.08/10-15.

Управлением Росреестра 05.04.2010 прокурору направлено письмо N 11654, в котором указано о факте обращения администрации Сосновского района о внесении сведений о корректировке границ населенного пункта п. Западный, о факте включения в границы поселка участков лесного фонда без соблюдения соответствующих процедур согласования.

Прокурором 28.04.2010 Собранию депутатов принесен протест (исх. N 9-2010) на Решение Собрания депутатов N 851, который был отклонен.

Полагая, что Решение Собрания депутатов N 851 в части включения в границы населенного пункта (п. Западный) участков лесного фонда: выделы 13, 14, 15, 16 квартала 99, выделы 12, 29 квартала 100 ОГУ "Шершневское лесничество", в части изменения им категории земель лесного фонда на категорию "земли населенных пунктов" (п. 4 Решения), а также в части изменения Правилами землепользования и застройки отнесения участков лесного фонда к иным градостроительным функциональным зонам в составе земель поселений, не соответствует требованиям действующего законодательства, прокурор обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что Решение N 851 не было надлежащим образом опубликовано. Кроме того, суд указал на несоответствие оспариваемого нормативного акта требованиям Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации и Закона N 172-ФЗ.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части признания недействующим п. 2 Решения N 851, утвердившего Правила землепользования и застройки, суд первой инстанции исходил из недоказанности изменения Правилами землепользования и застройки отнесения участков лесного фонда к иным градостроительным функциональным зонам. В указанной части решение суда не обжалуется.

Проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных данным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты.

В соответствии с п. 4 ст. 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В данном случае суд пришел к правомерному выводу о том, что Решение N 851 является нормативным актом.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Необходимость опубликования нормативного правового акта следует и из положений п. 2 ч. 1 ст. 193 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также из разъяснений, содержащихся в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

Согласно п. 1 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (п. 3 ст. 47 названного Закона).

Из содержания указанных правовых норм следует, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, в том числе конкретные печатные издания, в которых они публикуются, и сроки опубликования, а также возможность использования других, помимо печатных, средств массовой информации и иных способов ознакомления с ними граждан, должны быть установлены в уставе муниципального образования.

В соответствии с п. 4 ст. 20 Устава Сосновского муниципального района (принят 15.06.2005, зарегистрирован Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Уральскому федеральному округу от 30.11.2005) решения Собрания депутатов, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования в средствах массовой информации. Официальным опубликованием данных решений считается публикация полного текста в газете "Сосновская нива" (т. 1 л.д. 113-145).

Кроме того, на основании подп. 1 ч. 1 ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится, в частности, подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений.

Статьей 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен перечень документов территориального планирования муниципальных образований, к которым относятся:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

Генеральные планы включают в себя, в том числе карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа (ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из ч. 14 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного акта) генеральный план подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет". Опубликованию и размещению подлежат положения, предусмотренные ч. 5 ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и карта (схема) или несколько карт (схем), на которых отображена информация, предусмотренная ч. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Генеральный план в течение трех дней со дня его утверждения направляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находятся поселение, городской округ, и главе муниципального района, в границах которого находится поселение (в случае утверждения генерального плана поселения).

Между тем судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что оспариваемый нормативный правовой акт был опубликован в указанном печатном издании без приложений, т.е. не в полном объеме.

Кроме того, п. 4 оспариваемого Решения установлено считать земли в проектируемых границах населенного пункта п. Западный "землями населенных пунктов" (т.1, л. д. 10).

Вместе с тем в силу ч. 1 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий, среди которых как самостоятельные категории выделяются земли населенных пунктов и земли лесного фонда.

Как следует из ч. 1 ст. 6 Лесного кодекса Российской Федерации, леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. При этом границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности (ч. 3 ст. 6 названного Кодекса).

Исходя из ст. 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации, перевод земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, осуществляется Правительством Российской Федерации.

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном названным Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

При этом в силу п. 3 ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Из абз. 9 п. 1 ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Согласно ч. 1 ст. 2 Закона N 172-ФЗ для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Судом первой инстанции в соответствии со ст. 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом имеющихся в деле доказательств в совокупности (плана лесонасаждений Кременкульского участкового лесничества, планшетов лесоустройства, карты (плана) муниципального образования Кременкульское сельское поселение, корректировки генерального плана п. Западный, решения Собрания депутатов от 16.06.2010 N 72) установлено, что в состав границ п. Западный, вошли земли лесного фонда, принадлежащие Российской Федерации на праве собственности.

При этом судом на основании материалов дела установлено отсутствие надлежащей правовой процедуры перевода земель лесного фонда в земли поселения при утверждении проектируемой границы населенного пункта п. Западный.

При таких обстоятельствах вывод суда о несоответствии оспариваемого нормативного акта положениям ст. 15 Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Закону N 172-ФЗ является правильным.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, отклоняются судом кассационной инстанции, поскольку ранее уже были предметом рассмотрения суда и получили надлежащую правовую оценку, основания для переоценки которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Челябинской области от 08.02.2011 по делу N А76-19156/10 оставить без изменения, кассационную жалобу Собрания депутатов Сосновского муниципального района - без удовлетворения.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

С.Н. Василенко Т.П. Ященок