Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 25 августа 2011 г. N Ф09-5254/11 по делу N А76-38574/2009

25 августа 2011 г.

N Ф09-5254/11 Дело N А76-38574/09

Резолютивная часть постановления объявлена 18 августа 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 августа 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Черкезова Е.О.,

судей Кангина А.В., Василенко С.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (ОГРН: 1027403895310; далее - управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 17.02.2011 по делу N А76-38574/2009 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2011 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились, явку своих представителей не обеспечили.

Собрание депутатов Озерского городского округа Челябинской области (далее -Собрание депутатов) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к управлению о признании недействительными решения от 28.08.2009 и предписания от 28.08.2009, вынесенных по делу N 44-07/2009.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель Малышев Дмитрий Валерьевич, индивидуальный предприниматель Таланин Антон Анатольевич, индивидуальный предприниматель Олейник Сергей Михайлович, общество с ограниченной ответственностью "Комфорт" (далее - общество "Комфорт"), общество с ограниченной ответственностью "Озерск Автолайн" (далее - общество "Озерск Автолайн"), общество с ограниченной ответственностью "Пик" (далее - общество "Пик").

Решением суда от 17.02.2011 (судья Мрез И.В.) заявленные Собранием депутатов требования удовлетворены частично, признано недействительным решение управления от 28.08.2009 в части признания действий Собрания депутатов, выразившихся в принятии п. 9, 20, подп. 1-2, 7-13 п. 21, п. 22, 23, 24, 25, 27, подп. 2 п. 30, п. 32, 33, 34, 35, подп. 1, 2, 5, 8 п. 40 и п. 41, 43, 44 Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Озерского городского округа, утвержденного решением Собрания депутатов Озерского городского округа от 18.02.2009 N 16 (далее - Положение), нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Также признано недействительным решение антимонопольного органа от 28.08.2009 в части признания действий Собрания депутатов, выразившихся в принятии подп. 5, 6, 12, 13, 16 п. 12 Положения, нарушением ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме этого, признано недействительным предписание управления от 28.08.2009:

в части п. 1 предписания, касающегося прекращения Собранием депутатов нарушения ч. 1, 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в утверждении решением Собрания депутатов Положения в части п. 9, подп. 5, 6, 12, 13, 16 п. 12, 17, 20, подп. 1-2, 7-13 п. 21, п. 22, 23, 24, 25, 27, подп. 2 п. 30, п. 32, 33, 34, 35, подп. 1, 2, 5, 8 п. 40 и п. 41, 43, 44;

в части п. 2 предписания, касающегося приведения в соответствие с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции п. 9, 20, подп. 1-2, 7-13 п. 21, п. 22, 23, 24, 25, 27, подп. 2 п. 30, п. 32, 33, 34, 35, подп. 1, 2, 5, 8 п. 40 и п. 41, 43, 44 Положения;

в части п. 4 предписания, касающегося приведения в соответствие с ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции подп. 5, 6, 12, 13, 16 п. 12 Положения.

В удовлетворении остальной части заявленного требования отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2011 (судьи Костин В.Ю., Тимохин О.Б., Плаксина Н.Г.) решение суда в обжалуемой в апелляционном порядке части оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит указанные судебные акты отменить в части признания недействительными подп. 5, 6 п. 12 решения антимонопольного органа от 28.08.2009, п.1 предписания от 28.08.2009 в части, касающейся прекращения Собранием депутатов нарушения ч. 1, 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в утверждении подп. 5, 6 п. 12, п. 17 Положения, п. 4 предписания, касающегося приведения в соответствие с ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции подп. 5, 6 п. 12 Положения. При этом управление ссылается на ошибочность выводов судов о незаконности оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа в названной части. В остальной части судебные акты не обжалуются.

Законность вынесенных судебных актов проверяется судом кассационной инстанции в указанной части (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Как следует из материалов дела, решением Собрания депутатов от 18.02.2009 N 16 утверждено Положение.

Положение регулирует отношения, связанные с созданием условий для предоставления транспортных услуг населению, организацией и осуществлением транспортного обслуживания населения в границах округа, осуществлением контроля за работой пассажирского транспорта и качеством обслуживания населения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, работающими в системе пассажирского транспорта (п. 2 Положения).

На основании заявлений предпринимателей Малышева Д.В., Таланина А.А., Олейника С.М., обществ "Комфорт", "Озерск Автолайн", "Пик" управлением проведена проверка соблюдения Собранием депутатов антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Управлением 10.08.2009 возбуждено дело N 44-07/2009 по признакам нарушения Собранием депутатов ч. 1 и ч. 2 ст. 15 Закона защите конкуренции при утверждении 18.02.2009 Положения.

По результатам проверки управлением 28.08.2009 вынесено решение, которым действия Собрания депутатов по принятию, в частности подп. 5, 6, п. 12 Положения признаны нарушающими ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

На основании названного решения антимонопольным органом вынесено предписание от 28.08.2009 в адрес Собрания депутатов, которым предписано, в частности, в срок до 21.10.2009 прекратить нарушение ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии подп. 5, 6 п. 12, п. 17 Положения; в срок до 21.10.2009 привести в соответствие с ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции подп. 5, 6 пункта 12 Положения.

Полагая, что указанные решение и предписание не соответствуют действующему законодательству и нарушают его права и законные интересы заявителя, Собрание депутатов обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что оспариваемые ненормативные акты в удовлетворенной части не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Выводы судов являются правильными и соответствуют обстоятельствам дела.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту и нарушение указанным актом прав и законных интересов заявителя.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ч. 2 ст. 15 названного Закона).

В п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Согласно подп. 7 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии с п. 4 ст. 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Статьей 21 названного Закона установлено, что мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги.

Разработка и проведение указанных мероприятий осуществляются в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации на основе проектов, схем и иной документации, утверждаемых в установленном порядке.

Осуществление пассажирских перевозок по регулярным маршрутам является формой организации транспортного обслуживания населения.

В соответствии с подп. 62 п. 1 ст. 17 от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (не связанная с обеспечением собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), подлежит лицензированию.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду подпункт 62 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"

Лицензия в данном случае подтверждает потенциальную возможность субъекта осуществлять пассажирские перевозки транспортом вместимостью более 8 человек. Вместе с тем, для осуществления данного вида деятельности помимо лицензии, действующее законодательство предусматривает обязательное соблюдение ряда требований установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации, актами органов исполнительной власти и муниципальными правовыми актами. Исполнение этих требований, в том числе в части допуска перевозчиков к обслуживанию конкретных маршрутов, являются необходимыми предпосылками и условиями для осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

Статьями 1, 3 п. 1, 4 ст. 6 Федерального закона о т 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) на органы местного самоуправления возложена обязанность в пределах своей компетенции решать вопросы безопасности дорожного движения при организации перевозочного процесса и обеспечении его безопасности для граждан как основной задачи по охране жизни, здоровья и имущества граждан, защите их прав и законных интересов.

Как видно из материалов дела, решением управления от 28.08.2009 действия Собрания депутатов, выразившиеся в принятии подп. 5, 6 п. 12 Положения признаны нарушением ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции, на основании указанного решения выдано предписание от 28.08.2009.

Признавая решение управления незаконным в названной части, суды исходили из того, что в рассматриваемой ситуации, между администрацией городского округа и субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность по обслуживанию городских маршрутов, складываются административно - правовые отношения, связанные с упорядочением деятельности в рамках полномочий, предоставленных действующим законодательством органам местного самоуправления.

Принимая обжалуемое решение судами обоснованно учтены положения ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 5, п. 1, 4 ст. 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", согласно которым органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию деятельности субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность по обслуживанию городских маршрутов на территории муниципальных образований и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, по утверждению маршрутов и графиков движения транспорта. Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, поэтому органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами.

Суды, правильно оценив материалы дела, обоснованно указали, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности субъектов предпринимательской деятельности за исключением случаев, предусмотренных законодательством (ст. 14 Федерального закона "О безопасности дорожного движения"), однако в полномочия городского округа входит создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, сославшись на положения п. 7 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Полномочия администрации округа в сфере организации транспортного обслуживания населения установлены в разделе 4 (подп. 1-21 п. 12) Положения. Так, в частности в оспариваемом подп. 5 п. 12 Положения указано, что администрация округа: анализирует и дает заключения правильности и обоснованности определения перевозчиками себестоимости и рентабельности по маршруту (маршрутам), отдельным видам пассажирских перевозок; в подпункте 6 п.12 Положения указано, что администрация округа рассчитывает нормативную себестоимость по отдельным видам пассажирских перевозок.

В соответствии с содержанием ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 5, п. п. 1, 4 ст. 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", суды верно отметили, что органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию деятельности субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность по обслуживанию городских маршрутов на территории муниципальных образований и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, по утверждению маршрутов и графиков движения транспорта.

Содержание п. 12 Положения предусматривает ряд правомочий администрации на осуществление контроля за исполнением перевозчиками Положения и принятых договорных обязательств.

Рассматриваемое Положение принято органом местного самоуправления в рамках своей компетенции, соответственно, контроль за соблюдением данного Положения возлагается на органы местного самоуправления. При этом, отсутствие контроля за соблюдением требований нормативного правового акта может повлечь за собой несоблюдение юридическими и физическими лицами установленных требований, поэтому не допустимо.

Следовательно, суды обоснованно признали решение антимонопольного органа в данной части незаконным.

Суд кассационной инстанции отмечает, что в соответствии с ч. 3 ст. 41 Закона о защите конкуренции в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства содержатся выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по делу.

Согласно ч. 4 ст. 41 Закона о защите конкуренции предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок.

В силу ст. 50 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает предписание по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу.

Судом первой инстанции признан законным, изложенный в оспариваемом решении антимонопольного органа вывод о нарушении п. 17 Положения требований, установленных ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Предписание управления от 28.08.2009 об устранении нарушений антимонопольного законодательства вынесено на основании решения антимонопольного органа от 28.08.2009 и не может противоречить ему.

Вместе с тем, решением суда первой инстанции признано недействительным предписание управления от 28.08.2009 в части п. 1 предписания, касающегося прекращения Собранием депутатов нарушения ч. 1, 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в утверждении решением Собрания депутатов Положения в части п. 17.

По мнению суда кассационной инстанции в данном случае судом первой инстанции допущена техническая ошибка, которая может быть устранена путем обращения управления в суд первой инстанции с заявлением, в порядке, предусмотренном ст. 179 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, либо по инициативе самого суда.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Челябинской области от 17.02.2011 по делу N А76-38574/09 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2011 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.О. Черкезов

Судьи

А.В. Кангин С.Н. Василенко