Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 24 февраля 2015 г. N Ф09-9253/14 по делу N А60-7837/2014

Екатеринбург

24 февраля 2015 г.

Дело N А60-7837/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 17 февраля 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 февраля 2015 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Жаворонкова Д.В., Ященок Т.П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Министерства культуры Российской Федерации по Уральскому федеральному округу (ОГРН 1086670033548, ИНН 6670230120; далее - управление) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 02.07.2014 по делу N А60-7837/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2014 по тому же делу.

В судебном заседании принял участие представитель управления - Бажанова Н.В. (доверенность от 30.01.2015 N 01/71-15).

Представители индивидуального предпринимателя Южакова Михаила Павловича (ОГРН 310667405600024, ИНН 667409110296; далее - предприниматель, заявитель), участвующего в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Предприниматель обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными предписаний управления от 29.01.2014 N 02/14-001-01Л, 02/14-001-02Л о принятии необходимых мер при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия.

Решением суда от 02.07.2014 (судья Киселёв Ю.К.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2014 (судьи Муравьева Е.Ю., Грибиниченко О.Г., Щеклеина Л.Ю.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных предпринимателем требований, ссылаясь на неправильное толкование судами норм материального права, в частности положений ст. 45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ), неполное исследование обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного рассмотрения дела.

Как отмечает управление, в ходе проверки, а также в материалы дела предпринимателем не представлены доказательства, подтверждающие состав выполненных им работ по сохранению объектов культурного наследия за период действия лицензии, что необходимо для объективной оценки и принятия решения о соответствии видов работ, выполненных лицензиатом, работам, заявленным в имеющейся лицензии от 01.08.2010 N РОК 01608.

Заявитель жалобы выражает несогласие с выводом судов о недоказанности управлением фактов нарушения предпринимателем лицензионных требований и условий, в том числе относительно несоответствия лицензиата - предпринимателя лицензионным требованиям в части наличия профессионального образования и квалификационных характеристик.

Управление также считает законным требование о необходимости представления предпринимателем по каждому из объектов поименованных в акте проверки и предписании N 02/14-001-02Л документов, подтверждающих исполнение в полном объеме требований ст. 45 Закона N 73-ФЗ при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия в рамках предоставленной лицензии.

Управление полагает, что обжалуемые судебные акты являются недостаточно мотивированными, выводы судов сделаны без оценки доводов управления, без ссылок на законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовались суды, признавая недействительными оспариваемые предписания.

По мнению предпринимателя, изложенному в отзыве на кассационную жалобу, обжалуемые судебные акты являются законными, основаны на всестороннем исследовании всех имеющихся доказательств, выводы судов соответствуют обстоятельствам дела и нормам права. Предприниматель просит оставить вынесенные по настоящему делу решение, постановление апелляционного суда без изменения, кассационную жалобу управления - без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено и из материалов дела следует, что предприниматель на основании выданной Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия лицензии от 11.08.2010 N РОК 01608 осуществляет деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Согласно приложению N 1 к лицензии к видам выполняемых работ относятся, в том числе, архитектурные исследования, разработка проектной документации по реставрации объектов культурного наследия.

Управлением в период с 28.01.2014 по 29.01.2014 проведена плановая документарная проверка предпринимателя по вопросу соблюдения лицензионных требований и условий.

По результатам данной проверки управлением 29.01.2014 составлен акт N 02/14-001-01-Л, в котором зафиксировано, что предприниматель при осуществлении деятельности в рамках предоставленной лицензии не подтвердил выполнение им требований подп. "б" п. 4 Положения о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 N 349 (далее - Положение о лицензировании, Положение N 349), а также не подтвердил исполнение в полном объеме требований ст. 45 Закона N 73-ФЗ.

В связи с этим управлением предпринимателю выданы предписания от 29.01.2014 N 02/14-001-01Л, 02/14-001-02Л о принятии необходимых мер при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия, обязывающие предпринимателя устранить выявленные в ходе проверки нарушения.

Из предписания N 02/14-001-01Л следует, что предприниматель обязан в срок до 30.04.2014 подтвердить выполнение требований подп. "б" п. 4 Положения о лицензировании в части наличия у лицензиата - предпринимателя профессионального образования в соответствии с требованиями, установленными квалификационными характеристиками по должностям работников, осуществляющих деятельность по сохранению объектов, и стаж работы по специальности не менее 3 лет.

Согласно предписанию N 02/14-001-02Л предприниматель обязан в срок до 03.03.2014 представить в управление документы, подтверждающие исполнение в полном объеме требований ст. 45 Закона N 73-ФЗ при осуществлении деятельности в рамках выданной лицензии, в отношении следующих пяти объектов культурного наследия:

- объект культурного наследия регионального значения "Здание бывшей товарной биржи" (г. Екатеринбург, ул. Вайнера, д. 9);

- объект культурного наследия регионального значения "Уличный фасад жилого дома мещанина П.Н.Лазарева" (г. Екатеринбург, ул. Вайнера, д. 51);

- объект культурного наследия регионального значения "Дом Фофанова С.В." (г. Екатеринбург, ул. Вайнера, д. 64);

- объект культурного наследия регионального значения "Дом купцов Ижболдиных. Флигель" (г. Екатеринбург, пр. Ленина, д. 22, литера А, пр. Ленина, 22 / ул. Хохрякова, 1, литера Б, соответственно);

- объект культурного наследия федерального значения "Здание гостиницы "Большой Урал" (г. Екатеринбург, ул. Красноармейская, д. 1).

Полагая, что указанные предписания управления являются незаконными, нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, предприниматель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суды обеих инстанций, сделав выводы о несоответствии оспариваемых предписаний управления требованиям действующего законодательства ввиду недоказанности управлением фактов несоблюдения предпринимателем лицензионных требований и нарушении указанными предписаниями прав заявителя, удовлетворили заявленные предпринимателем требования.

Выводы судов основаны на нормах права и материалах дела.

На основании ч. 1 ст. 198, ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Оценив по правилам, определенным ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, фактические обстоятельства и имеющиеся в деле доказательства в их взаимосвязи, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерным выводам о наличии в рассматриваемом случае совокупности обстоятельств, необходимой для удовлетворения требований предпринимателя.

Суд апелляционной инстанции обоснованно указал на то, что в соответствии с Положением о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 N 590, Положением о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации, утвержденным приказом Минкультуры России от 29.07.2013 N 1054, управление вправе проводить проверки соблюдения лицензиатами требований при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия и выдавать соответствующие предписания.

В ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании, Закон N 99-ФЗ) закреплено, что лицензионные требования включают в себя требования, в частности, к деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.

Как отмечено выше, согласно предписанию N 02/14-001-01Л предприниматель обязан в срок до 30.04.2014 устранить нарушения требований подп. "б" п. 4 Положения о лицензировании, а именно, подтвердить наличие у лицензиата - предпринимателя профессионального образования в соответствии с требованиями, установленными квалификационными характеристиками по должностям работников, осуществляющих деятельность по сохранению объектов, и стаж работы по специальности не менее 3 лет.

При этом, как верно отметили суды обеих инстанций, в данном предписании не конкретизировано, какое именно профессиональное образование должен иметь предприниматель.

В акте проверки (приложение N 1) указано, что предприниматель не подтвердил наличие профессионального образования, стажа работы в области реставрации и навыка работы по специальностям: инженер-конструктор, инженер-химик-технолог, инженер-строитель, инженер-электрик.

Рассматривая дело, суды первой и апелляционной инстанций установили, что предприниматель имеет высшее профессиональное образование по специальности "архитектура" и стаж работы более 17 лет, из них в сфере реставрации объектов культурного наследия - 3 года 7 месяцев.

Исследовав и оценив по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в материалах дела доказательства, суды констатировали, что заявитель осуществляет деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на основании лицензии от 11.08.2010, предоставленной на срок до 11.08.2015, в которой указаны следующие виды выполняемых предпринимателем работ: научно-исследовательские, изыскательские, проектные работы.

Данная лицензия была выдана предпринимателю в соответствии с действующими на тот момент нормативными правовыми актами: Положением о лицензировании деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20.02.2007 N 117 (далее - Положение N 117), и Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", который предусматривал деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в качестве одного из лицензируемых видов деятельности (п. 41 ч. 1 ст. 17).

Апелляционный суд обоснованно указал на то, что при выдаче имеющейся лицензии проверялось соответствие предпринимателя лицензионному требованию, установленному Положением N 117, которое предусматривало в качестве лицензионного требования соответствие знаний и навыков соискателя лицензии (лицензиата) - индивидуального предпринимателя профессиональным знаниям и навыкам рабочих в области реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), удовлетворяющим соответствующим квалификационным требованиям, установленным разделом "Реставрационные работы" выпуска 61 Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих N 117, и лицензия была выдана уполномоченным органом.

Следовательно, соответствие имеющейся у предпринимателя квалификации по каждому указанному в лицензии виду деятельности подтверждается самим фактом выдачи ему Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия лицензии на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

В настоящее время Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Положение N 117 утратили силу.

В действующем Федеральном законе от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в п. 48 ч. 1 ст. 12 аналогичный вид деятельности именуется как деятельность по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Также действует новое Положение о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 N 349.

В ч. 4 ст. 22 Закона N 99-ФЗ предусмотрено, что предоставленные до дня вступления в силу данного Федерального закона лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, а также такие лицензии, не содержащие перечня работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, по истечении срока их действия подлежат переоформлению в порядке, установленном ст. 18 Закона N 99-ФЗ, при условии соблюдения лицензионных требований, предъявляемых к таким видам деятельности. Переоформленные лицензии действуют бессрочно.

На основании изложенного, установив, что требование о наличии у предпринимателя профессионального образования, указанное в предписании N 02/14-001-01Л, не конкретизировано управлением и не обосновано нормативными правовыми актами, с учетом того, что факт выдачи лицензии от 11.08.2010 подтверждает соответствие квалификации предпринимателя тем видам работ, которые указаны в лицензии, суды правомерно удовлетворили заявленные предпринимателем требования в части признания недействительным предписания управления от 29.01.2014 N 02/14-001-01Л.

В остальной части судебные акты также являются законными и отмене не подлежат.

Как отмечено выше, согласно предписанию управления N 02/14-001-02Л предпринимателю необходимо в срок до 03.03.2014 представить в управление документы, подтверждающие исполнение в полном объеме требований ст. 45 Закона N 73-ФЗ при осуществлении деятельности в рамках выданной лицензии в отношении поименованных в предписании пяти объектов культурного наследия.

Исследовав и оценив по правилам ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации фактические обстоятельства дела, представленные в материалы дела доказательства, доводы сторон, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о недоказанности наличия у предпринимателя обязанности вести часть документации, отсутствие которой вменено управлением.

При этом, как верно отметили суды обеих инстанций, конкретный перечень документов, которые обязан представить предприниматель по каждому из объектов, в предписании N 02/14-001-02Л не указан.

Выводы управления об отсутствии необходимых документов изложены в приложении N 1 к акту проверки в таблицах, составленных по каждому объекту.

Судами выявлено, что по первому объекту культурного наследия, указанному в предписании N 02/14-001-02Л, предпринимателю управлением вменено отсутствие журнала технического надзора, по второму - отсутствие журналов технического и авторского надзора (последний журнал представлен, но не заполнен), по третьему объекту - отсутствие журналов технического и авторского надзора, в отношении четвертого и пятого объектов - отсутствие согласованной проектной документации, договоров авторского надзора, разрешений на производство работ по сохранению объектов культурного наследия, журналов технического и авторского надзора.

Статьей 45 Закона N 73-ФЗ регламентирован порядок проведения работ по сохранению объекта культурного наследия.

Данной правовой нормой предусмотрено, что работы проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия; работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия; физические и юридические лица, ведущие разработку проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, осуществляют научное руководство проведением работ по сохранению данного объекта, технический и авторский надзор за проведением работ на объекте культурного наследия до дня выполнения указанных работ.

Частью 4 ст. 45 Закона N 73-ФЗ установлено, что работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

В целях реализации требований ст. 45 Закона N 73-ФЗ вопросы осуществления технического и авторского надзора регламентированы в Сводах реставрационных правил (СРП-2007, СРП 2007.1.1).

Пунктом 8.5 СРП-2007 предусмотрено, что технический надзор (строительный контроль) при выполнении производственных ремонтно-реставрационных работ на объектах культурного наследия осуществляется заказчиком или инженером (инженерной организацией, а также по согласованию с заказчиком может осуществляться проектной организацией, разработавшей научно-проектную документацию), включает следующие основные виды деятельности: на объектах, не подлежащих государственной экспертизе, проводится технический надзор, а на прошедших государственную экспертизу - государственный строительный надзор.

Суды верно отметили отсутствие в материалах дела доказательств, подтверждающих, что на спорных объектах культурного наследия проводятся производственные ремонтно-реставрационные работы и по согласованию с заказчиком технический надзор на каждом объекте осуществляется проектировщиком.

При таких обстоятельствах, руководствуясь положениями п. 3.19, 8.3.5, 8.5 СРП-2007, суды обеих инстанций пришли к правильному выводу об отсутствии у предпринимателя в рассматриваемом случае обязанности при осуществлении им деятельности по разработке научно-проектной документации вести журнал технического надзора, в связи с чем обоснованно признали требование управления в данной части неправомерным.

Как отмечено выше, в отношении второго и третьего объекта культурного наследия управление указало на непредставление предпринимателем журнала авторского надзора.

Проверив обоснованность предписания в данной части, суды правомерно приняли во внимание, что по второму объекту журнал авторского надзора представлен, но не заполнен, выявив, что работы по сохранению объекта еще не велись, суды обоснованно заключили, что отсутствие записей в журнале нарушением не является.

Разрешая спор, суды также установили, что с предпринимателем не был заключен договор об осуществлении авторского надзора, в связи с чем правомерно указали на недоказанность управлением наличия у предпринимателя обязанности вести соответствующий журнал.

Вышеназванные выводы судов основаны на правильном применении норм материального права (п. 3.18, 8.1, 8.3.5 СРП-2007, п. 2.2, 2.3 СРП 2007.1.1) применительно к установленным фактическим обстоятельствам рассматриваемого дела и переоценке в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не подлежат.

В части требования управления представить предусмотренные ст. 45 Закона N 73-ФЗ документы по четвертому и пятому объекту, установив, что проектные и ремонтно-реставрационные работы непосредственно на этих объектах культурного наследия не производились, суды обеих инстанций также пришли к обоснованному выводу о незаконности такого требования.

Судами первой и апелляционной инстанций на основании материалов дела установлено, что проектные работы выполнялись предпринимателем для строительства административных зданий на территориях, расположенных в непосредственной близости к объектам культурного наследия, чем были вызваны определенные требования к проектной документации.

Судами выявлено, что управлению при проверке были представлены договоры на выполнение проектных работ по четвертому и пятому объекту, предметом которых является создание проектной документации, предусмотренной п. 12 ч. 12 ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 3 ст. 36 Закона N 73-ФЗ, а также обозначен вид работ - раздел проектной документации "Об обеспечении сохранности объекта культурного значения", что нашло отражение в приложении N 1 к акту.

Согласно п. 3 ст. 36 Закона N 73-ФЗ в случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения экспертизы проектной документации.

Включение разделов об обеспечении сохранности объектов культурного наследия в состав проектной документации объектов капитального строительства также предусмотрено п. 12 ч. 12 ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Обстоятельства данного дела и приведенные нормативные положения подтверждают правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций о том, что разработка соответствующих разделов проектной документации не относится к лицензируемому виду деятельности, а также об отсутствии у предпринимателя обязанностей получать, вести и представлять в управление документы, предусмотренные ст. 45 Закона N 73-ФЗ, по четвертому и пятому объекту.

На основании вышеизложенного суды правомерно признали недействительными оспариваемые в рамках данного дела предписания управления от 29.01.2014 N 02/14-001-01Л, 02/14-001-02Л о принятии необходимых мер при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия как не соответствующие требованиям Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Закона N 73-ФЗ и нарушающие права и законные интересы предпринимателя.

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме, выводы судов соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела.

Доводы управления, приведенные в кассационной жалобе, отклоняются, поскольку тождественны тем, которые были предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку. Указанные доводы по существу сводятся к переоценке принятых и оцененных судами доказательств и на установление новых обстоятельств дела, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, постановления апелляционного суда, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 02.07.2014 по делу N А60-7837/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2014 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Министерства культуры Российской Федерации по Уральскому федеральному округу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

Д.В. Жаворонков Т.П. Ященок