Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 20 июня 2014 г. N Ф09-3704/14 по делу N А60-35381/2013

Екатеринбург

20 июня 2014 г.

Дело N А60-35381/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июня 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 июня 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Черкезова Е.О., Лукьянова В.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 10366026488928, ИНН 6658065103; далее - управление, антимонопольный орган) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2014 по делу N А60-35381/2013 Арбитражного суда Свердловской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

управления - Крашенинников С.С. (доверенность от 16.09.2013 б/н);

открытого акционерного общества "Сбербанк России" (далее - общество "Сбербанк России") - Слободчиков А.С. (доверенность от 31.10.2013 N 9-ДГ/У50).

Представители иных лиц, участвующих в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились.

Общество "Сбербанк России" и общество с ограниченной ответственностью "Инжиниринг ПРО" (далее - общество "Инжиниринг ПРО") обратились в Арбитражный суд Свердловской области с заявлениями о признании недействительными решения и предписания управления от 26.06.2013, вынесенных по делу N 76-А.

Определениями арбитражного суда от 12.11.2013 дела N А60-35381/2013 и N А60-38201/2013, возбужденные по заявлениям общества "Сбербанк России" и общества "Инжиниринг ПРО", объединены в одно производство для их совместного рассмотрения на основании ст. 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с присвоением делу номера N А60-35381/2013.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель Татарченков А.В. (далее - предприниматель Татарченков А.В.), общество с ограниченной ответственностью "АТМ Альянс", общество с ограниченной ответственностью "Пантер", общество с ограниченной ответственностью "Оргтехцентр", закрытое акционерное общество "Централизованный региональный технический сервис", общество с ограниченной ответственностью "Хендз сервис".

Решением суда от 11.12.2013 (судья Хомякова С.А.) в удовлетворении требований заявителей отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2014 (судьи Риб Л.Х., Муравьева Е.Ю., Щеклеина Л.Ю.) решение суда первой инстанции отменено. Апелляционный суд признал недействительным оспариваемое решение управления от 26.06.2013 (за исключением положений о признании в действиях организатора торгов в лице Уральского банка общества "Сбербанк России" нарушения п. 1 ч. 1 ст. 3, ч. 12 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках), а также полностью признал недействительным оспариваемое предписание управления от 26.06.2013 N 76-А как несоответствующее Закону о закупках, Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и обязал управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителей.

В кассационной жалобе управление просит отменить постановление апелляционного суда, оставить в силе решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов апелляционного суда установленным фактическим обстоятельствам. В обоснование жалобы управление приводит доводы о наличии в действиях организатора торгов нарушений требований Закона о закупках, п. 2 ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.

По мнению общества "Сбербанк России", изложенному в отзыве на кассационную жалобу, апелляционный суд полно и всесторонне исследовал обстоятельства дела, правильно применил нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, в связи с чем данное общество просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения, кассационную жалобу управления - без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемого постановления апелляционного суда, суд кассационной инстанции не нашел оснований для его отмены.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и следует из материалов дела, предприниматель Татарченков А.В. обратился в управление с жалобой (вх. N 01-8652 от 17.06.2013) на действия Уральского банка общества "Сбербанк России" (далее - организатор торгов) при проведении торгов в форме открытого конкурса на право заключения договора на оказание услуг по техническому обслуживанию банковского терминального оборудования, установленного в торгово-сервисных точках для нужд Уральского банка общества "Сбербанк России" (извещение N 31300240538).

По результатам рассмотрения данной жалобы антимонопольным органом принято решение от 26.06.2013 по делу N 76-А, которым жалоба предпринимателя Татарченкова А.В. признана необоснованной (п. 1 резолютивной части решения); в действиях организатора торгов в лице Уральского банка общества "Сбербанк России" признаны нарушения п. 1, 2, 4 ч. 1, ч. 12 ст. 3 Закона о закупках, п. 8.5.8, 8.6.2, 8.6.3 Положения о закупках, п. 2 ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции (п. 2).

На основании данного решения организатору торгов выдано предписание от 26.06.2013 N 76-А об устранении нарушений антимонопольного законодательства, обязывающее Уральский банк общества "Сбербанк России", его комиссию совершить действия, направленные на устранение нарушений порядка организации, проведения открытого конкурса на право заключения договора на оказание услуг по техническому обслуживанию банковского терминального оборудования, установленного в торгово-сервисных точках для нужд Уральского банка общества "Сбербанк России" (извещение N 31300240538), путем отмены всех составленных протоколов и отзыва извещения о проведении открытого конкурса в срок до 15.09.2013 (п. 1 предписания). В срок до 25.09.2013 необходимо представить в управление доказательства исполнения п. 1 настоящего предписания.

Общество "Сбербанк России" и общество "Инжиниринг ПРО", заявка которого признана соответствующей конкурсной документации, считая вынесенные антимонопольным органом по делу N 76-А решение и предписание незаконными, нарушающими их права и интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратились в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, сделав вывод о соответствии оспариваемых решения и предписания управления требованиям действующего законодательства, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходил из того, что решение управления от 26.06.2013 по делу N 76-А (за исключением положений о признании в действиях организатора торгов в лице Уральского банка общества "Сбербанк России" нарушения п. 1 ч. 1 ст. 3, ч. 12 ст. 4 Закона о закупках) и выданное на основании данного решения предписание не соответствуют положениям Закона о закупках и Закона о защите конкуренции, нарушают права и законные интересы заявителей в сфере экономической деятельности, вследствие чего подлежат признанию недействительными.

Выводы апелляционного суда являются правильными, основаны на материалах дела и нормам действующего законодательства.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо установить одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых решения, предписания возлагается на управление.

Отношения, связанные с проведением закупок, регулируются Законом о закупках.

Суды установили, что проведение торгов осуществлялось организатором торгов в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1 Закона о закупках и Положением о закупках общества "Сбербанк России", утвержденного постановлением наблюдательного совета общества "Сбербанк России" от 05.12. 2011 (т. 1 л.д. 42-63).

Согласно ч. 1 ст. 1 Закона о закупках целями регулирования данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в ч. 2 рассматриваемой статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Судами обеих инстанций установлено и из материалов дела следует, что основанием для вынесения управлением оспариваемых в рамках настоящего дела решения и предписания послужили следующие обстоятельства.

Организатором торгов 05.04.2013 на официальном сайте в сети "Интернет" размещено извещение о проведении открытого конкурса по выбору организаций на оказание услуг по техническому обслуживанию терминального оборудования, установленного в торгово-сервисных точках для нужд Уральского банка общества "Сбербанк России"; опубликована конкурсная документация, утвержденная на заседании конкурсной комиссии Уральского банка общества "Сбербанк России" (протокол от 27.03.2013 N 12).

В соответствии с ч. 9 ст. 4 Закона о закупках организатором торгов было сформировано извещение о закупке.

Антимонопольным органом при проведении проверки выявлены следующие нарушения, содержащиеся в документации о закупке.

В п. 1.1 конкурсной документации указана дата окончания подачи предложений на конкурс (конкурсных заявок) - 10:00 (время московское) 30 апреля 2013 года.

В п. 4.2 конкурсной документации организатором торгов установлено дополнительное требование к участникам закупочной процедуры, в том числе требование о наличии собственных представительств в городах Свердловской, Челябинской и Курганской областях (лот N 1) и Республики Башкортостан (лот N 2). В качестве документов, подтверждающих соответствие участника закупки данному квалификационному требованию, в конкурсной документации предусмотрено представление копии уведомления о постановке на учет российской организации в налоговом органе по месту нахождения филиала (представительства, обособленного подразделения) на каждый населенный пункт.

Также в п. 4.2 конкурсной документации содержится требование о наличии опыта работы со специализированным банковским программным обеспечением не менее 1 года (ППО UPOS "Универсальное ПО POS-терминалов Сбербанка России", ППО "pServer Сбербанка России", ПО "INPAS POS LOADER"). Документом, подтверждающим соответствие участника закупки указанному квалификационному требованию, является копия документа, подтверждающего факт прохождения обучения.

В п. 6.1 конкурсной документации установлено, что любой участник может подать только одну конкурсную заявку в отношении предмета конкурса в письменной форме в запечатанном конверте. Предложения предоставляются в запечатанных конвертах в управление делами Уральского банка общества "Сбербанк России". Также определено, что конверты, направленные по другим адресам, либо переданные в другие подразделения общества "Сбербанк России", конкурсной комиссией не рассматриваются.

В п. 6.2 документации содержится требование об указании участниками закупки адреса приема заявок: 620026, г. Екатеринбург, ул. Куйбышева, д. 67.

Суд первой инстанции признал обоснованными выводы антимонопольного органа о том, что в конкурсной документации содержится противоречивая информация о месте подачи заявок на участие в конкурсе, что является нарушением ч. 10 ст. 4 Закона о закупках.

Между тем, как правомерно отметил апелляционный суд, указывая на ошибочность данного вывода суда первой инстанции, каких-либо противоречий в конкурсной документации нет, поскольку в п. 6.1 закреплены положения, определяющие подразделение, ответственное за прием заявок - Уральский банк общества "Сбербанк России", а в п. 6.2 указан адрес этого подразделения.

Таким образом, апелляционный суд обоснованно заключил, что информация, содержащаяся в указанных пунктах документации о закупке, имеет самостоятельное значение, каких-либо противоречий не содержит.

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что вследствие допущенных противоречий, названных выше, различается состав лиц, подавших заявки, указанный в протоколах заседаний конкурсной комиссии от 13.05.2013 (заседание конкурсной комиссии состоялось 30.04.2013) и от 30.05.2013 (заседание состоялось 27.05.2013). В частности, в протоколе заседания конкурсной комиссии от 30.05.2013 в составе лиц, подавших заявки на участие в конкурсе, дополнительно указано общество с ограниченной ответственностью "ХЕНДЗ сервис". В протоколе от 13.05.2013 данное юридическое лицо не поименовано.

Указывая на отсутствие нарушений Закона о закупках по рассматриваемому эпизоду, апелляционный суд обоснованно исходил из того, что вывод управления о причинно-следственной связи между наличием противоречий в документации о закупке и несвоевременной передаче заявки указанного лица на рассмотрение конкурсной комиссии носит предположительный характер, не подтвержден документально.

Как установил апелляционный суд, причины неуказания в протоколе от 13.05.2013 общества с ограниченной ответственностью "ХЕНДЗ сервис" в составе лиц, подавших заявки на участие в конкурсе, антимонопольным органом не исследовались.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что в конечном итоге включение общества с ограниченной ответственностью "ХЕНДЗ сервис" в состав лиц, своевременно подавших заявку на участие в конкурсе, направлено на соблюдение требований законодательства о закупках.

Антимонопольным органом установлен и организатором торгов не оспаривается факт опубликования протокола от 30.05.2013 на официальном сайте организатора торгов с нарушением срока, предусмотренного ч. 12 ст. 4 Закона о закупках, п. 8.5.8 Положения о закупках.

Однако общество "Сбербанк России" не согласно с вмененным ему управлением нарушением требований Закона о закупках, выразившимся в размещении с пропуском трехдневного срока, предусмотренного п. 8.6.3 Положения о закупках, ч. 4 ст. 12 Закона о закупках, протокола от 20.06.2013 (заседание конкурсной комиссии состоялось 19.06.2013), размещенного на официальном сайте 15.07.2013.

Оспаривая данное нарушение, общество "Сбербанк России" ссылается на то, что в связи с получением 21.06.2013 уведомления антимонопольного органа о поступившей в его адрес жалобы на действия Уральского банка общества "Сбербанк России" при проведении торгов, организатором торгов были приостановлены все действия по закупке, в том числе опубликование протоколов.

В силу ч. 18 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции со дня направления уведомления, предусмотренного ч. 11 данной статьи, торги приостанавливаются до рассмотрения жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии по существу.

На основании изложенного, правильно применив указанную норму права, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованном выводу о том, что неопубликование составленного в ходе закупки протокола от 20.06.2013 ввиду приостановления действий по закупке в связи с поступлением в антимонопольный орган жалобы на действия организатора торгов, направлено на соблюдение требований законодательства, вследствие чего в действиях организатора торгов отсутствуют признаки нарушения принципа информационной открытости закупки.

Как следует из материалов дела, в соответствии с п. 5.1, 5.3 Положения о закупках в п. 4.2 конкурсной документации организатором торгов установлено дополнительное требование к участникам закупочной процедуры, в том числе требование о наличии собственных представительств в городах Свердловской, Челябинской и Курганской областях (лот N 1) и Республики Башкортостан (лот N 2). В качестве документов, подтверждающих соответствие участника закупки данному квалификационному требованию, в конкурсной документации предусмотрено представление копии уведомления о постановке на учет российской организации в налоговом органе по месту нахождения филиала (представительства, обособленного подразделения) на каждый населенный пункт.

Антимонопольный орган посчитал, и суд первой инстанции согласился с управлением, что указание документов в качестве подтверждающих соответствие участника закупки требованиям документации, фактически не подтверждающих такое соответствие, свидетельствует о нарушении организатором торгов принципа закупки товаров, работ, услуг, закрепленного в п. 4 ч. 1 ст. 3 Закона о закупках, а именно - недопущение ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Признавая ошибочность данного вывода управления и суда первой инстанции, апелляционный суд обоснованно указал на то, что указание на представление в качестве документа, подтверждающего соблюдение данного требования, уведомления о постановке на учет по месту нахождения обособленного подразделения, в том числе филиала, представительства, в данном случае не ограничивает право участника на подачу заявки, напротив, содержание п. 4.2 конкурсной документации в целом предоставляет право на участие в конкурсе юридическому лицу, создавшему в указанных в документации населенных пунктах обособленные подразделения, как в форме филиала, так и в форме представительства.

Кроме того, как верно отметил апелляционный суд, антимонопольный орган в нарушение требований ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в оспариваемом решении не обосновал, в чем заключается неизмеримость требования к участникам закупки, изложенного в п. 4.2 конкурсной документации.

Частью 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совершение действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Согласно п. 2 ч. 1 данной статьи запрещается создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.

Из материалов дела следует, что в качестве дополнительного требования к участникам закупки в п. 4.2 установлено требование о наличии опыта работы со специализированным банковским программным обеспечением не менее 1 года (ППО UPOS "Универсальное ПО POS-терминалов Сбербанка России", ППО "pServer Сбербанка России", ПО "INPAS POS LOADER"). Документом, подтверждающим соответствие участника закупки указанному квалификационному требованию, является копия документа, подтверждающего факт прохождения обучения.

Оспариваемым решением от 26.06.2013 организатор торгов признан антимонопольным органом нарушившим п. 2 ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции в связи с тем, что заявка общества "Инжиниринг ПРО", содержащая не полный комплект документов, была признана соответствующей требованиям конкурсной документации, тем самым, по мнению управления, данному участнику были созданы преимущественные условия для участия в торгах.

Между тем, исходя из анализа названного положения, апелляционный суд правомерно заключил, что участнику необходимо представить документы, подтверждающие наличие опыта работы с одним специализированным программным обеспечением из числа поименованных в конкурсной документации. При этом перечень программных продуктов приведен непосредственно в конкурсной документации. Вместе с тем указание перечня программных обеспечений с идентичными функциями не означает, что участнику необходимо подтвердить наличие опыта с каждым из программных продуктов.

При этом апелляционный суд правомерно принял во внимание, что участие в конкурсе на оказание специализированных услуг по обслуживанию банковского оборудования принимают организации, имеющие опыт оказания таких услуг и специальные познания, поэтому содержание спорного пункта конкурсной документации не вызвало вопросов у лиц, обратившихся с заявкой на участие в конкурсе. В свою очередь антимонопольным органом при рассмотрении дела N 76-А не был исследован вопрос о том, возможно ли использовать при оказании услуг, являющихся предметом конкурса, одновременно трех программных продуктов.

Апелляционный суд установил, что в составе заявки обществом "Инжиниринг ПРО" были представлены сертификаты, выданные закрытым акционерным обществом "Банк Русский Стандарт" Шершневу В.А., Павлову Е.А., Поклад А.Д., подтверждающие прохождение курсов "Настройка и сопровождение POS-терминалов VeriFone, Hipercom, Ingenico"), в состав которых входят определенные темы, в том числе изучение программного комплекса ПО Inpas POS Master System.

В материалы дела представлено письмо общества с ограниченной ответственностью "ИНПАС КОМПАНИ", разработчика программного комплекса ПО Inpas POS Master System, с разъяснениями о том, что программное обеспечение ПО "INPAS POS LOADER" входит в состав программного комплекса ПО Inpas POS Master System.

Исследовав и оценив по правилам ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства (в частности сертификаты о прохождении обучения, письма разработчика программного комплекса, содержание конкурсной документации), апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о том, что заявка общества "Инжиниринг ПРО" соответствовала требованиям, установленным п. 4.2 конкурсной документации.

Таким образом, суд кассационной инстанции соглашается с выводом апелляционного суда о том, что в данном случае признание организатора торгов в лице Уральского банка общества "Сбербанк России" антимонопольным органом нарушившим п. 2 ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, что выразилось в создании участнику закупок (обществу "Инжиниринг ПРО") преимущественных условий, является необоснованным.

Пункт 3.1 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции предусматривает полномочие антимонопольного органа на выдачу организатору торгов, конкурсной или аукционной комиссии, обязательных для исполнения предписаний о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации, проведения торгов, порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, в том числе предписаний об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

Вместе с тем, как верно указал апелляционный суд, для вынесения предписания, результатом исполнения которого является аннулирование торгов, антимонопольный орган должен всесторонне и объективно исследовать обстоятельства дела и устанавливать не только наличие или отсутствие нарушений, но и при наличии нарушений - их существенность, наличие последствий, причинно-следственную связь между нарушениями и их последствиями. Вынесение немотивированных решения и предписания, без выяснения фактических обстоятельств организации и проведения торгов, нарушает интересы, в том числе, организатора торгов, добросовестного участника торгов, с которым в конечном итоге заключается контракт.

Апелляционным судом установлено и материалами дела подтверждено, что в оспариваемом решении управления и выданном на основании данного решения предписании от 26.06.2013 N 76-А отсутствует мотивированное решение о необходимости отмены протоколов и отзыва извещения о проведении конкурса. При рассмотрении дела антимонопольный орган не устанавливал, были ли нарушены проведением конкурса права и законные интересы участников конкурса, повлияли ли допущенные нарушения на его результаты.

При названных обстоятельствах оспариваемое решение управления (за исключением положений о признании в действиях организатора торгов в лице Уральского банка общества "Сбербанк России" нарушения п. 1 ч. 1 ст. 3, ч. 12 ст. 4 Закона о закупках) и выданное на основании данного решения предписание не соответствуют положениям Закона о закупках и Закона о защите конкуренции и нарушают права и законные интересы заявителей, в связи с чем апелляционный суд правомерно признал указанные акты управления недействительными, отменив решение суда первой инстанции.

Доводы управления, приведенные в кассационной жалобе, были предметом исследования апелляционного суда и получили надлежащую правовую оценку. Указанные доводы по существу сводятся к переоценке представленных доказательств и обстоятельств, установленных судом апелляционной инстанции, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого постановления, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2014 по делу N А60-35381/2013 Арбитражного суда Свердловской области оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

Е.О. Черкезов В.А. Лукьянов