Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20 марта 2015 г. N Ф09-7/15 по делу N А07-21374/2013

Екатеринбург

20 марта 2015 г.

Дело N А07-21374/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 марта 2015 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н. Н.,

судей Поротниковой Е. А., Василенко С. Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан (далее - Инспекция, Госстройнадзор РБ) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 21.07.2014 по делу N А07-21374/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2014 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан - Андреев Ю.В. (доверенность от 28.10.2013 N 01-05-3391/3),

Главного управления архитектуры и градостроительства администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан - Андреев Ю.В. (доверенность от 01.12.2014 N 7-12640/ЮР).

государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору - Чингизова З.Ф. (доверенность от 02.02.2015 N 37),

Администрация городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - администрация, администрация ГО г. Уфа) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконным предписания Госстройнадзора РБ от 26.08.2013 N 76-ГСК.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Стройбаза" (далее - ООО "Стройбаза"), Главное управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - ГУАиГ), Отдел градостроительного контроля и выдачи разрешений администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - Отдел градостроительного контроля), и Управление по земельным ресурсам администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - Управление по земельным ресурсам).

Решением суда от 21.07.2014 (судья Чернышова С.Л.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2014 (судьи Малышев М.Б., Арямов А.А., Толкунов В.М.) решение суда оставлено без изменения.

Определением Арбитражного суда Уральского округа от 16.02.2015 N Ф09-7/15 ходатайство Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору о процессуальном правопреемстве в связи с реорганизацией от 05.02.2015 N 790-1 Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан путем слияния в Государственный комитет Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору удовлетворено на основании ч. 1 ст. 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (указ Президента Республики Башкортостан от 29.09.2014 N УП-255). Произведена замена ответчика по делу - Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан на Государственный комитет Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору (далее - Комитет).

В кассационной жалобе Инспекции просит указанные судебные акты отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что к спорным правоотношениям являются неприменимыми нормы Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), поскольку в данном случае Инспекция действовала в соответствии с ч. 1, 2 ст. 8.1, ч. 3 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Указывает на надлежащее извещение администрации о времени и месте проведения проверки. Считает оспариваемое предписание законным, соответствующим п. 4 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ, с учетом положений, закрепленных в ч. 1 ст. 7, п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

Администрация представила отзыв на кассационную жалобу, в котором просит судебные акты оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать, отмечая, что обстоятельства дела установлены судами полно и всесторонне, спор разрешен при полном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и с правильным применением норм материального и процессуального права.

При рассмотрении дела судами установлено, что Инспекцией на основании приказа от 23.07.2013 N 1686-2013с целью установления правомерности выдачи исходно-разрешительной документации на строительство АЗС с комплексом дорожного сервиса по ул. Демская в Кировском р-не ГО г. Уфа РБ (кадастровый номер земельного участка 02:55:050621:558; застройщик - ООО "Стройбаза") проведена внеплановая документарная проверка юридического лица, определенного в настоящем приказе, как "органы местного самоуправления ГО город Уфа РБ".

В качестве правовых оснований в обозначенном приказе указывались ст. 6.1, 8.1, 18, 20, 21, 24, 25, 28, 32 ГрК РФ, постановление Правительства Российской Федерации от 24.03.2007 N 178, Указ Президента Республики Башкортостан от 02.05.2007 N УП-176 "Об Инспекции Государственного строительного надзора Республики Башкортостан", Положение об Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан, утвержденное постановлением Правительства Республики Башкортостан от 26.02.2013 N 60; а в перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю включены - Административный регламент Инспекции Государственного строительного надзора Республики Башкортостан по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности, утвержденный приказом Госстройнадзора от 15.04.2010 N 13-од.

В адрес главы администрации ГО г. Уфа Инспекцией 23.07.2013 направлена факсограмма N 72, в которой сообщалось о проведении внепланового документарного мероприятия по контролю в отношении органов местного самоуправления, а также испрашивались определенные документы, часть из которых была представлена.

По результатам проверки Инспекцией составлен акт от 26.08.2013 N 76-ГСК в отношении проверяемого лица, означенного, как "органы местного самоуправления ГО г. Уфа РБ", где зафиксированы ряд нарушений, итоговыми выводами явились следующие:

- границы земельного участка установлены без проекта межевания территории;

- проект планировки и межевания территории не разработаны, публичные слушания по обсуждению проектной документации не проведены;

- предельные минимальные параметры земельного участка не соответствуют ПЗЗ (меньше на 0,1 га);

- не проведена экспертиза проектной документации;

- не правомерная выдача разрешения на строительство N RU 03308000-926-11 от 30.04.2013.

В данном акте указаны предложения по устранению выявленных нарушений:

1. ОМС ГО обеспечить разработку проекта планировки и межевания территории или земельного участка с обсуждением на публичных слушаниях;

2. ОМС ГО принять меры по прекращению действия разрешения на строительство N RU 03308000-926-П от 30.04.2013;

3. ОМС ГО принять решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, после обсуждения на публичных слушаниях;

4. ОМС ГО потребовать проведение экспертизы проектной документации на объект капитального строительства.

На основании указанного акта Инспекцией "органам местного самоуправления ГО г. Уфа Республики Башкортостан" выдано предписание от 26.08.2013 N 76-ГСК об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в котором предписано устранить выявленные нарушения и привести в соответствие с требованиями Градостроительного законодательства РФ муниципальные правовые акты, сроком выполнения 18.11.2013. Предписание направлено в адрес администрации ГО г.Уфа.

Не согласившись с указанным ненормативным актом, администрация обратилась в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суды пришли к выводам о том, что оспариваемое предписание не соответствует закону, а также нарушает права и законные интересы администрации ГО г. Уфа. Кроме того, судами установлено нарушение порядка проведения проверки, предусмотренного Законом N 294-ФЗ.

Изучив доводы заявителя кассационной жалобы, проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 и ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (ч. 5 ст. 200 АПК РФ).

Полномочия Инспекции закреплены в разделе 4 Положения об Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан, утвержденным постановлением Правительства РБ от 26.02.2013 N 60, в силу которых Инспекция имеет право запрашивать и получать в установленном порядке от иных республиканских органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций независимо от их организационно-правовой формы сведения, материалы и документы, необходимые для реализации возложенных на Инспекцию задач, в том числе, по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности, а также осуществлять проверки в случаях и порядке, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В ст. 10 Закона N 294-ФЗ подробно регламентировано организация и проведение внеплановой проверки.

В частности, п. 2 ч. 2 данной статьи определено, что основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

При этом в ч. 5 ст. 10 Закона N 294-ФЗ определено, что внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подп. "а" и "б" п. 2 ч. 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Поскольку данная норма носит императивный характер, указанное означает, что Инспекции обязана была согласовать проведение проверки с органом прокуратуры.

С учетом изложенного, суды пришли к обоснованному выводу о том, что в нарушение условий ст. 10 Закона N 294-ФЗ проведение внеплановой проверки не согласовано с органами прокуратуры, что влечет за собой недействительность результатов проведенной проверки, по безусловным основаниям (п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ).

Проанализировав приказ о назначении проверки и акт от 26.08.2013 N 76-ГСК, суды также установили, что из их содержания не представляется возможным установить какой орган, входящий в структуру органов местного самоуправления городского округа г. Уфа являлся субъектом проверки, поскольку в них содержится указание на проведение проверки "в отношении органов местного самоуправления ГО г. Уфа РБ", т.е. не определено конкретное лицо, в отношении которого составлены данные ненормативные акты.

Кроме того, суды исследовав представленные в дело доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ, пришли к выводу об отсутствии доказательств направления и соответственно ознакомления администрации ГО г. Уфа с приказом от 23.07.2013 N 1686-2013 о проведении внеплановой документарной проверки юридического лица, что является нарушением требований ст. 10 Закона N 294-ФЗ.

Данные выводы переоценке судом кассационной инстанции не подлежат, поскольку право установления обстоятельств по делу и оценки представленных сторонами доказательств принадлежит суду, рассматривающему спор по существу.

При таких обстоятельствах суды на законных основаниях удовлетворили заявленные требования, указав, что оспариваемое предписание, вынесенное на основании акта проверки от 26.08.2013 N 76-ГСК, не соответствует закону, а также нарушает права и законные интересы администрации ГО г. Уфа, учитывая, что неисполнения предписания влечет наступление для неё негативных последствий.

Доводы Инспекции, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Кроме того, указанные доводы направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренных ст. 286 АПК РФ.

Доводы о том, что действие Закона N 294-ФЗ не распространяется на проведение соответствующей проверки, судом кассационной инстанции отклоняются как основанные на ошибочном толковании норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 21.07.2014 по делу N А07-21374/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2014 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Н. Суханова

Судьи

Е.А. Поротникова С.Н. Василенко