Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 8 апреля 2015 г. N Ф09-899/15 по делу N А71-2539/2014

Екатеринбург

08 апреля 2015 г.

Дело N А71-2539/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 02 апреля 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 апреля 2015 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Рябовой С.Э.,

судей Купреенкова В.А., Беляевой Н.Г.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Стригина Сергея Борисовича (далее - предприниматель) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 16.09.2015 по делу N А71-2539/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2014 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебном заседании участие не приняли.

Предприниматель обратился в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействующим постановления администрации города Сарапула (далее - администрация) от 24.10.2013 N 2929 в отношении красной линии в пределах: от точки с координатами Х=346576,5 У=2265816,9 до точки с координатами Х=346560,08 У=2265816,05 расположенной параллельно ул. Азина в границах земельного участка, расположенного по адресу: г. Сарапул, ул. Гагарина, квартал 144, кадастровый номер 18:30:000264:0004 как несоответствующее положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, о возложении на администрацию обязанности внести изменения в градостроительный план земельного участка по адресу: г. Сарапул, ул. Гагарина, квартал 144, кадастровый номер 18:30:000264:0004, исключив из него красную линию, установленную по участку параллельно ул. Азина, начинающуюся в точке с координатами Х=346576,5 У=2265816,9 и заканчивающуюся в точке с координатами Х=346560,08 У=2265816,05, как установленную администрацией в нарушение положений Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации; о возложении на администрацию обязанности внести изменения в градостроительный план земельного участка, находящегося по адресу: г. Сарапул, ул. Гагарина, квартал 144, кадастровый номер 18:30:000264:0004, исключив из него красную линию, установленную по участку параллельно ул. Гагарина, начинающуюся в точке с координатами Х=346576,5 У=2265816,9 и заканчивающуюся в точке с координатами Х=346576,53 и У=2265790,19 как установленную администрацией самовольно в нарушение положений Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, без проведения процедуры публичных слушаний, без составления соответствующего проекта, выполненного уполномоченной организацией.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Аминов Роберт Рафикович, общество с ограниченной ответственностью "С-строй" (далее - общество "С-строй").

Решением суда первой инстанции от 16.09.2014 (судья Конькова Е.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2014 (судьи Дюкин В.Ю., Макаров Т.В., Панькова Г.Л.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе предприниматель просит судебные акты отменить, ссылаясь на нарушение судами положений ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 1, 42, 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст. 65, 71, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Госстроя России от 29.10.2002 N 150, Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Сарапул", утвержденных решением Сарапульской городской Думы от 22.12.2011 N 3-174, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела. Заявитель считает несостоятельным вывод судов о том, что выбор вида разрешенного использования земельного участка осуществлен предпринимателем с нарушением градостроительных регламентов. Как указывает заявитель, принадлежащий ему земельный участок находится в градостроительной зоне ЖД2, и избранный предпринимателем вид разрешенного использования соответствует видам, установленным для данной зоны в п. 6 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Сарапул". Изменение разрешенного вида использования учтено в сведениях о земельном участке в государственном кадастре недвижимости в установленном порядке. Кроме того, заявитель отмечает, что данное изменение разрешенного использования администрацией не оспаривается. Заявитель ссылается на то, что администрацией не представлено обоснование необходимости установления красной линии по принадлежащему ему земельному участку, и судами правомерность принятия постановления об утверждении данных красных линий не проверялась. Заявитель считает, что разработка проекта красных линий проведена с нарушением Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации. По мнению заявителя, красные линии должны устанавливаться с учетом существующей застройки и фактического землепользования, а в случае установления красной линии для обозначения границ планируемых к строительству дорог, улиц, проездов, линейных объектов, например: линий связи, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, с документальным обоснованием данных проектов. В проекте красных линий границы принадлежащего предпринимателю земельного участка не указаны. Предприниматель не согласен с выводами судов о существовании спорных красных линий до приватизации принадлежащего ему земельного участка. Как указывает заявитель, данный вывод противоречит представленным в материалы дела доказательствам - письму главного архитектора г. Сарапула от 30.08.2013 N 1495, из которого следует, что по состоянию на 30.08.2013 красные линии на данном участке отсутствовали. Однако данное доказательство оценки судов не получило, и противоречие между содержащимися в нем сведениями и пояснениями представителя администрации об установлении красных линий на основании проекта планировки от 1982 г. в ходе рассмотрения спора не устранено. Заявитель также ссылается на то, что подлинник проекта планировки центра г. Сарапула, разработанного Ленгипрогора от 1982 г., на обозрение суда не представлен и его копия в материалах дела отсутствует, представитель общества "С-строй" факт допуска его сотрудников к данному проекту при подготовке спорного проекта красных линий не подтвердил, доказательств утверждения проекта планировки от 1982 г. исполкомом городского Совета депутатов трудящихся г. Сарапула в соответствии с действующим на тот момент законодательством не представлено.

В отзыве на кассационную жалобу администрация указывает на несостоятельность доводов заявителя, считает выводы судов законными и обоснованными, просит судебные акты оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Как установлено судами, предпринимателю на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 18:30:000264:0004, находящийся по адресу: г. Сарапул, ул. Гагарина, квартал 144.

Данный земельный участок был сформирован и предоставлен на основании постановления главы администрации г. Сарапула от 20.10.2004 N 2748 открытому акционерному обществу "Мобилбанк" в долгосрочную аренду на 49 лет для эксплуатации автостоянки с ограничением права аренды по охранной зоне водопровода.

В дальнейшем, в 2006 году земельный участок был приватизирован и продан 30.10.2009 обществу с ограниченной ответственностью "Компас", у которого предприниматель приобрел его в собственность по договору купли-продажи от 14.04.2010.

В январе 2014 года сведения о разрешенном использовании земельного участка изменены в соответствии с п. 4 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации по заявлению предпринимателя на: "Аптека. Магазины. Объекты обслуживания населения (предприятия по ремонту бытовой техники, парикмахерские, ателье и др.). Административные и офисные здания. Торговые комплексы. (Зона многофункциональной и общественно-деловой застройки малой этажности (1-5 этажей))".

Согласно сведениям карты градостроительного зонирования города Сарапула данный участок находится в зоне ЖД2: "Зона многофункциональной жилой и общественно-деловой застройки малой этажности (1-5 этажей)".

Предприниматель для выполнения проекта здания магазина и его последующего строительства на указанном земельном участке обратился в администрацию с заявлением от 21.11.2013 о предоставлении градостроительного плана земельного участка.

Согласно графической части градостроительного плана земельного участка, выданного предпринимателю 03.12.2013, по территории земельного участка проходят красные линии.

Предприниматель 29.01.2014 обратился в администрацию с требованием исключить из градостроительного плана красные линии, проходящие по принадлежащему ему земельному участку.

Письмом администрации от 06.02.2014 предпринимателю было отказано во внесении изменений со ссылкой на постановление от 24.10.2013 N 2929 "Об установлении красных линий по ул. Азина от ул. Дубровская до ул. Пролетарская и от ул. Пугачева до ул. Гагарина в города Сарапуле".

Предприниматель, ссылаясь на допущенное в результате принятия данного постановления нарушение его прав и законных интересов, обратился в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

Суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что оспариваемые красные линии, установленные постановлением от 24.10.2013 N 2929, существовали до приватизации земельного участка с кадастровым номером 18:30:000264:0004 и были определены при подготовке проектной документации установления красных линий по ул. Азина от ул. Дубровская до ул. Пролетарская и от ул. Пугачева до ул. Гагарина в г. Сарапуле на основании проекта планировки города, выполненного Ленгипрогором в 1982 году. Фактически названным постановлением утверждены ранее установленные красные линии с обозначением их координат на местности и обеспечением доступности для применения.

Кроме того, суды признали значимым то обстоятельство, что в январе 2014 года по заявлению предпринимателя было изменено разрешенное использование земельного участка на: "Аптека. Магазины. Объекты обслуживания населения (предприятия по ремонту бытовой техники, парикмахерские, ателье и др.). Административные и офисные здания. Торговые комплексы. (Зона многофункциональной и общественно-деловой застройки малой этажности (1-5 этажей))", однако фактическое использование этого участка - "Для эксплуатации автостоянки" не изменилось, что привело к несоответствию фактического вида использования земельного участка виду его разрешенного использования и нарушению публичных прав городского округа в лице администрации на развитие территории в соответствии с зонированием.

Судами также отмечено, что оспариваемое постановление не препятствует использованию предпринимателем земельного участка по назначению - для эксплуатации автостоянки, не ограничивает прав заявителя на получение доходов от такого использования и на обращение с заявлением на получение разрешения на строительство объектов, соответствующих виду разрешенного использования зоны ЖД2.

Суд кассационной инстанции не согласен с указанными выводами судов по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2, 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказать соответствие обжалуемых ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону лежит на принявшем их государственном органе, органе местного самоуправления, ином органе, должностном лице.

Согласно п. 1 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ) под градостроительной деятельностью понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений.

В силу п. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся, в частности: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, утверждение правил землепользования и застройки поселений, утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 41 названного Кодекса подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.

При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (ч. 5 указанной статьи).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (ч. 10 ст. 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании проектов планировки территории осуществляется подготовка проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (ст. 43, 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно ч. 1, 2 ст. 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию.

В соответствии с п. 1 ч. 3 той же статьи основная часть проекта планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются, в том числе, красные линии.

Красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (п. 11 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, выполняемой на территорию поселения или части поселения (генерального плана поселения совмещенного с проектом детальной планировки, проекта детальной планировки) и является утверждаемой ее частью, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, площадей, улиц и других градостроительных объектов (п. 4.1 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 06.04.1998 N 18-30 (далее по тексту -Инструкция)).

В отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождается указанием на необходимость последующей детальной разработки (п.4.3. Инструкции).

При разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления (п. 4.4 Инструкции).

В п. 5.2 Инструкции указано, что разбивочный чертеж красных линий должен содержать пояснительную записку, содержащую ссылки на градостроительную документацию, положенную в основу разбивочного чертежа, а также краткое обоснование установления (изменения, отмены) красных линий.

Согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении спора суд должен дать оценку доводам сторон на основе всестороннего, полного, объективного и непосредственного исследования имеющихся в деле доказательств, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

В соответствии со ст. 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в мотивировочной части решения должны быть указаны: 1) фактические и иные обстоятельства дела, установленные арбитражным судом; 2) доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле; 3) законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, и мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.

Как следует из материалов дела и установлено судами, оспариваемые красные линии установлены постановлением администрации от 24.10.2013 N 2929.

Суды, делая вывод о существовании спорных красных линий до формирования и приватизации принадлежащего предпринимателю земельного участка с кадастровым номером 18:30:000264:0004, согласились с доводом администрации о том, что проектная документация по установлению красных линий по ул. Азина от ул. Пугачева до ул. Гагарина в г. Сарапуле подготовлена в соответствии с проектом планировки центральной части г. Сарапула, разработанным в 1982 г.

При этом в судебных актах не указано на основании чего суды пришли к такому выводу. Представленная администрацией в подтверждение данного довода съемка местности не содержит сведений о дате ее составления и об отношении к названному проекту планировки либо генеральному плану города (т. 1, л.д. 76). В материалах дела проект планировки от 1982 г. отсутствует. Фрагмент проекта планировки от 1982 г. был представлен администрацией только в суд апелляционной инстанции с отзывом на апелляционную жалобу (т.2, л.д. 44-45) и не получил оценки в постановлении данного суда. Более того, в протоколе судебного заседания от 02.12.2014 не указано о рассмотрении ходатайства о приобщении дополнительных документов.

Таким образом, вывод судов, что фактически оспариваемым постановлением утверждены ранее установленные красные лини, с обозначением их координат на местности и обеспечением доступности для применения, не является обоснованным.

Поскольку судами вопросы о наличии оснований для установления красных линий в оспариваемых границах, о соблюдении порядка разработки проекта красных линий надлежащим образом не исследовались, доказательства в подтверждение данных обстоятельств, являющихся существенными для рассматриваемого спора, в материалах дела отсутствуют, вывод судов о законности оспариваемого постановления по установлению красных линий не может быть признан соответствующим приведенным выше нормам права, а также ч. 4 ст. 170, ч. 2 ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Обстоятельство несоответствия фактического использования предпринимателем земельного участка виду его разрешенного использования, на которое ссылаются суды в обоснование соответствия оспариваемого ненормативного акта закону, не относится к предмету спора и не свидетельствует о правомерности установления красных линий, проходящих по территории принадлежащего заявителю земельного участка.

Не может быть признан состоятельным вывод суда о том, что оспариваемым постановлением не затрагиваются права и законные интересы предпринимателя.

Поскольку красные линии обозначают границы, отделяющие застроенные территории и территории, подлежащие застройке, то есть территории, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц, от территорий общего пользования и земельных участков, на которых расположены линейные объекты, установление спорных красных линий влечет изменение правового режима использования земельного участка, принадлежащего предпринимателю, чем нарушаются его права и законные интересы как собственника земельного участка в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции подлежат отмене на основании ч. 3 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дело - направлению на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении судам надлежит устранить отмеченные недостатки, исследовать и установить обстоятельства, имеющие существенное значение для рассматриваемого спора, разрешить спор в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 16.09.2015 по делу N А71-2539/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2014 по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.Э. Рябова

Судьи

В.А. Купреенков Н.Г. Беляева