Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 декабря 2011 г. N Ф09-1213/11 по делу N А60-20799/2010

Екатеринбург

16 декабря 2011 г.

Дело N А60-20799/2010

ГАРАНТ:

См. также Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 12 декабря 2011 г. N Ф09-1213/11 по делу N А60-20799/2010

См. также Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 декабря 2010 г. N 17АП-12477/10

Резолютивная часть постановления объявлена 12 декабря 2011 года.

В полном объеме постановление изготовлено 16 декабря 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Смирнова А.Ю.,

судей Маликовой Э.М., Сулейменовой Т.В.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заместителя прокурора Свердловской области (далее - прокурор) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 25.07.2011 по делу N А60-20799/2010.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "Сысерть-Лес" (далее - общество "Сысерть-Лес") - Элдарханов Р.Р. (доверенность от 19.01.2011 серии 66 АА N 0437027), Черепанов С.А. (доверенность от 17.10.2011);

прокуратуры Свердловской области - Маруценко А.В. (служебное удостоверение серии ТО N 092987);

правительства Свердловской области - Малов А.А. (доверенность от 30.11.2009 N 02-09-4521);

администрации Сысертского городского округа (далее - администрация) - Бабаева Э.А. (доверенность от 01.07.2011 N 2206).

Общество "Сысерть-Лес" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным приказа Министерства строительства и архитектуры Свердловской области (далее - министерство) от 04.06.2009 N 49-А "О включении земельных участков, расположенных на территории Сысертского городского округа, в границы г. Сысерти и пос. Школьный".

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены правительство Свердловской области, Министерство природных ресурсов Свердловской области, администрация, Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Свердловской области (далее - территориальное управление).

Решением суда от 13.10.2010 (судья Гаврюшин О.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2010 (судьи Гребенкина Н.А., Дюкин В.Ю., Панькова Г.Л.) решение суда оставлено без изменения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 31.03.2011 (судьи Смирнов А.Ю., Маликова Э.М., Сулейменова Т.В.) решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменены, дело передано на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 25.07.2011 (судья Лихачева Г.Г.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Определением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.10.2011 (судьи Гребенкина Н.А., Панькова Г.Л., Усцов Л.А.) производство по апелляционной жалобе общества "Сысерть-Лес" прекращено применительно к п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с ошибочным принятием апелляционной жалобы к производству.

В кассационной жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в порядке, предусмотренном ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор просит решение суда первой инстанции отменить, ссылаясь на неправильное применение судом ст. 8 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 58 Устава Свердловской области, ст. 16 Закона Свердловской области от 10.03.1999 N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области", Положения о порядке принятия правовых актов областными и территориальными исполнительными органами государственной власти Свердловской области, утвержденного постановлением правительства Свердловской области от 02.09.1999 N 1033-ПП, ст. 3 Закона Свердловской области от 20.02.2009 N 5-ОЗ "О подготовке и принятии решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков на территории Свердловской области", нарушение положений ст. 29, 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам. По мнению заявителя, действия министерства по изданию приказа от 04.06.2009 N 49-А направлены на перевод участков лесного фонда в земли населенных пунктов, изменение правового режима использования земель лесного фонда (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), данный приказ рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц - как непосредственных пользователей земельных участков, так и иных лиц, следовательно, является нормативным правовым актом. При этом, как указывает прокурор, настоящее дело было рассмотрено судом первой инстанции в составе одного судьи, что противоречит нормам Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Заявитель считает, что вывод суда о наличии у министерства полномочий на издание оспариваемого приказа не основан на нормах права, на момент принятия данного приказа министерство не было уполномочено на принятие решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов.

Министерство и правительство Свердловской области в отзывах на кассационную жалобу возражают против изложенных в ней доводов, просят в ее удовлетворении отказать.

При рассмотрении спора судами установлено, что между Министерством природных ресурсов Свердловской области (арендодатель) и обществом "Сысерть-Лес" (арендатор) заключен договор аренды участка лесного фонда от 01.06.2004, согласно условиям которого обществу "Сысерть-Лес" предоставлен на праве аренды участок лесного фонда, расположенный в границах Кашинского лесничества, кварталы 87, 88, 94, 95, 101, 102, площадью 608 га, в том числе 1-я группа лесов - лесохозяйственная часть зеленой зоны кварталов 87, 88, 94, 95, 101, 102 площадью 465 га, защитные полосы автомобильных дорог кварталов 87, 94, 95, 101, 102 площадью 143 га; Сысертское лесничество, кварталы 1-15, 18-21, 30-34, 42, 48-50, 148, 159-164, 172-177, 186-190, 196-200, 204-209, площадью 6375 га, леса 1-й группы - лесопарковая часть зеленой зоны; Верх-Сысертское лесничество, кварталы 1-7, 10-14, 19-23, 28-31, 37, 38, 45, 46, 53, 54, 61, общей площадью 6306 га, в том числе эксплуатационные леса 2-й группы кварталов 1-4, 10-13, 19-22, 28-31, 37-38, 45-46, 53-54, 61, площадью 5155 га, леса 1-й группы, запретные полосы рек кварталов 5, 6, 7, 14, 23, площадью 938 га, запретные полосы нерестилищ кварталов 5-7, 14, 23 площадью 213 га. Общая площадь арендованного участка - 13 289 га.

Данный договор зарегистрирован 20.08.2004.

В связи с расторжением договора аренды от 01.06.2004 в сентябре 2008 года Министерство природных ресурсов Свердловской области (арендодатель) и общество "Сысерть-Лес" (арендатор) 22.09.2008 заключили договор аренды лесного участка, согласно которому арендодатель обязался предоставить, а арендатор - принять во временное пользование лесной участок площадью 6811 га, расположенный по адресу: Свердловская область, государственное учреждение Свердловской области "Сысертское лесничество", Сысертское участковое лесничество, Сысертский участок, кварталы 26-29, 37, 38, 44-47, 52-56, 60, 61, 63-65, 69-72, 80, 91, 92, 107, 114, 124-127, 132-135, 154-158, 165-170, 178-182, 191-193, 201-203, площадью 4379 га; Верх-Сысертское участковое лесничество, Никольский участок, кварталы 21, 33, 37, 51, 53-55, 63, 68, 70-73, 75, 76, площадью 980 га; Верх-Сысертское участковое лесничество, Щелкунский участок, кварталы 1, 43, 44, 50, 98, 100, 103, площадью 1452 га, находящийся в государственной собственности, для заготовки древесины.

В п. 21 данного договора указано, что он считается заключенным с момента его государственной регистрации, срок его действия составляет 49 лет.

Государственная регистрация данного договора аренды произведена 16.11.2008.

Территориальное управление, ссылаясь на п. 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", обратилось к главе Сысертского городского округа с заявлением от 30.12.2008 N АЛ-10965 о включении в границы населенных пунктов Сысертского городского округа 2 земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, из категории земель "Земли лесного фонда", в том числе в границы г. Сысерть - земельного участка с кадастровым номером 66:25:2702001:632, площадь 3 183 227 кв. м, разрешенное использование - для ведения лесного хозяйства, местоположение: Свердловская обл., Сысертский р-н, Сысертское лесничество Сысертского лесхоза, в границы пос. Школьный - земельного участка с кадастровым номером 66:25:2702001:633, площадь 1 141 037 кв. м, разрешенное использование - для ведения лесного хозяйства, местоположение: Свердловская обл., Сысертский р-н, Сысертское лесничество Сысертского лесхоза.

В письме от 06.03.2009 N 05/247/1 Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу сообщил министерству о том, что считает возможным включение земельных участков в границы населенных пунктов города Сысерть и поселка Школьный.

Министерство природных ресурсов в заключении от 08.04.2009 N 06-04-1965/9 сообщило министерству также о возможности включения спорных земельных участков в границы населенных пунктов города Сысерть и поселка Школьный.

Первым заместителем министра строительства и архитектуры Свердловской области 04.06.2009 издан приказ N 49-А "О включении земельных участков, расположенных на территории Сысертского городского округа, в границы города Сысерти и поселка Школьный".

Согласно п. 1 данного приказа в границы населенных пунктов Сысертского городского округа включены земельные участки, расположенные на территории Сысертского городского округа и принадлежащие на праве собственности Российской Федерации, из состава земель категории "земли лесного фонда" с видом разрешенного использования "для ведения лесного хозяйства": земельный участок площадью 3 183 227 кв. м с кадастровым номером 66:25:2702001:632 - в границу города Сысерть; земельный участок площадью 1 141 037 кв. м с кадастровым номером 66:25:2702001:633 - в границу поселка Школьный.

В соответствии с п. 2 названного приказа указанные земельные участки переведены из категории "земли лесного фонда" в категорию "земли населенных пунктов" с установлением следующих видов их разрешенного использования: основной вид разрешенного использования - "для размещения домов индивидуальной жилой застройки", условно разрешенные виды использования - "для размещения: объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания, науки, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, религии, объектов коммунального хозяйства, улиц, проспектов, площадей, аллей, бульваров, переулков, проездов, тупиков".

В письме от 25.01.2010 N 1 общество "Сысерть-Лес", ссылаясь на то, что при проведении работ по межеванию и постановке на кадастровый учет предоставленного по договору аренды от 22.09.2008 лесного участка ему стало известно о постановке на учет лесного участка, состоящего из кварталов 28, 29, 44, 45, 46, 52, 53, 55, 60, местоположение: Свердловская обл., государственное учреждение Свердловской области "Сысертское лесничество", Сысертское участковое лесничество, Сысертский участок, за иным пользователем, просило разъяснить сложившуюся ситуацию.

В письме от 27.02.2010 N 06-04-1312/10 Министерство природных ресурсов Свердловской области сообщило обществу "Сысерть-Лес" о том, что земли из состава земель лесного фонда Сысертского лесничества в соответствии с приказом министерства от 04.06.2009 N 49-А переведены из состава земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов и включены в границы г. Сысерть и пос. Школьный.

Полагая, что названный приказ от 04.06.2009 N 49-А не соответствует действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы, общество "Сысерть-Лес" обратилось в арбитражный суд с заявлением по рассматриваемому делу.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал, при этом исходил из того, что на дату принятия оспариваемого приказа министерство являлось уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере территориального планирования и градостроительной деятельности, данный приказ соответствует действующему законодательству, принят в рамках полномочий, предоставленных Законом Свердловской области от 20.02.2009 N 5-ОЗ "О подготовке и принятии решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков на территории Свердловской области". Кроме того, как указал суд первой инстанции, обществом "Сысерть-Лес" не представлены доказательства, свидетельствующие о нарушении приказом министерства от 04.06.2009 N 49-А прав и законных интересов названного общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Спор рассмотрен судом в составе одного судьи по правилам, установленным гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд кассационной инстанции полагает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене ввиду следующего.

При принятии решения суд исходил из того, что оспариваемый приказ не соответствует признакам нормативного правового акта, поскольку не устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с данным выводом суда первой инстанции, так как разделяет позицию, изложенную судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации в определении от 03.06.2010 N 18-Г10-14, согласно которому перевод земель из одной категории в другую в соответствии со ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации является прерогативой публичных органов власти (органов государственной власти, органов местного самоуправления), которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного пользователя и правила пользования им землей, а назначение земель. Осуществление же перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т. д.), который рассчитан на неоднократное изменение и обязателен для неопределенного круга лиц - как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 июня 2010 г. N 18-Г10-14

Изменение правового режима использования земель (с земель лесного фонда на земли населенных пунктов) подразумевает изменение совокупности правовых норм, регулирующих отношения по использованию спорных участков (ранее - норм лесного законодательства, в дальнейшем - норм земельного и градостроительного законодательства).

Таким образом, оспариваемый приказ хотя и не содержит непосредственно в себе общеобязательных правил поведения, но является условием для применения иных, чем прежде, правовых норм федеральных законов, дублировать которые в содержании приказа нет никакой необходимости.

Кроме того, суд кассационной инстанции принимает во внимание, что границы территорий муниципального образования устанавливаются законами субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 10 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Законы Свердловской области согласно ст. 58 действующего Устава Свердловской области от 23.12.2010 N 105-ОЗ являются нормативными правовыми актами Свердловской области.

Эти законы об установлении границ содержат лишь описание границ (например, Закон Свердловской области от 12.07.2007 N 85-ОЗ "О границах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области") и не содержат собственно правил поведения, однако являются нормативными правовыми актами.

В этой ситуации нет оснований не признавать акт о включении земельных участков в уже утвержденные границы населенных пунктов нормативным актом только на том основании, что он не содержит правил поведения.

Таким образом, оспаривание приказа первого заместителя министра строительства и архитектуры Свердловской области от 04.06.2009 N 49-А "О включении земельных участков, расположенных на территории Сысертского городского округа, в границы г. Сысерти и пос. Школьный" должно рассматриваться как оспаривание нормативного правового акта.

При этом суд кассационной инстанции учитывает позицию, изложенную в решении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.08.2008 N 7696/08, согласно которой разрешение вопроса о том, носит ли тот или иной акт органа государственной власти нормативный характер, должно производиться независимо от его формы, содержания и других условий, например государственной регистрации, опубликования в официальном издании.

Таким образом, основное, по мнению суда кассационной инстанции, - это установить, рассчитан ли акт на неоднократное применение и распространяется ли он на неопределенный круг лиц.

Оспариваемый приказ этим требованиям соответствует.

Однако спор о соответствии закону данного приказа неподведомственен арбитражному суду, так как ни п. 1 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ, ни данный пункт в прежней редакции, который предусматривал возможность оспаривания в арбитражном суде нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда, ни п. 5 ст. 27 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не относят рассмотрение споров об оспаривании нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которым являлось и является Министерство строительства и архитектуры Свердловской области согласно постановлению правительства Свердловской области от 11.08.2008 N 824-ПП "О Министерстве строительства и архитектуры Свердловской области" и постановлению правительства Свердловской области от 15.02.2010 N 193-ПП "Об утверждении Положения, структуры, предельного лимита штатной численности и фонда по должностным окладам в месяц Министерства строительства и архитектуры Свердловской области", к подведомственности арбитражного суда.

В соответствии со сложившейся судебной практикой в настоящее время Верховный Суд Российской Федерации признал компетенцию судов общей юрисдикции об оспаривании и признании недействующими актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о включении земельных участков в границы населенных пунктов или исключении из границ населенных пунктов (определения Верховного Суда Российской Федерации от 03.06.2010 N 18-Г10-14, от 24.11.2010 N 80-Г10-17, от 18.05.2011 N 7-Г11-4).

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В соотвествии с п. 6 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и прекратить производство по делу либо оставить исковое заявление без рассмотрения полностью или в части.

Суд кассационной инстанции, следуя общеправовому принципу правовой определенности, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 29, п. 1 ч. 1 ст. 150, п. 6 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, считает необходимым решение Арбитражного суда Свердловской области по настоящему делу отменить и производство по делу прекратить.

При этом суд кассационной инстанции учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том, что само по себе разграничение компетенции различных судебных органов не может рассматриваться как нарушающее конституционный принцип равенства всех перед законом и судом (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.04.2008 N 497-О-О).

В судебном заседании суда кассационной инстанции представители общества "Сысерть-Лес" объяснили, что названное общество в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным приказа министерства от 04.06.2009 N 49-А не обращалось.

Представители других лиц, присутствовавшие в судебном заседании, также подтвердили, что никаких споров в суде общей юрисдикции относительно названного приказа пока не возбуждалось.

Прокурор заявил, что намерен обратиться с соответствующим заявлением в суд общей юрисдикции.

На основании подп. 3 п. 1 ст. 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации уплаченная государственная пошлина подлежит возврату в случае прекращения производства по делу или оставления заявления без рассмотрения судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

С учетом положений данной нормы государственная пошлина, уплаченная обществом "Сысерть-Лес" при подаче заявления по настоящему делу, апелляционной и кассационной жалоб, подлежит возврату данному обществу из федерального бюджета.

Руководствуясь ст. 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Свердловской области от 25.07.2011 по делу N А60-20799/2010 отменить.

Производство по делу прекратить.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Сысерть-Лес" из федерального бюджета 4000 руб. государственной пошлины по иску, уплаченной платежным поручением от 28.05.2010 N 23, 2000 руб. - по апелляционной жалобе, уплаченной платежным поручением от 20.10.2010 N 63, 1000 руб. - по кассационной жалобе, уплаченной платежным поручением от 03.02.2011 N 1.

Председательствующий

А.Ю. Смирнов

Судьи

Э.М. Маликова Т.В. Сулейменова