Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 24 января 2012 г. N Ф09-9147/11 по делу N А60-16136/2011

Екатеринбург

24 января 2012 г.

Дело N А60-16136/2011

ГАРАНТ:

См. также Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 6 октября 2011 г. N Ф09-10736/10 по делу N А60-59819/2009

См. также Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июня 2011 г. N 17АП-9712/10

См. также Решение Арбитражного суда Свердловской области от 21 марта 2011 г. N А60-59819/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 17 января 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 января 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т.П.,

судей Сухановой Н.Н., Поротниковой Е.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области (ИНН 6658355733; далее - министерство, заявитель) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 06.07.2011 по делу N А60-16136/2011 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2011 по тому же делу.

В судебном заседании принял участие представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - управление, антимонопольный орган) - Крашенинников С.С. (доверенность от 22.09.2011 б/н).

Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Министерство обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания от 04.03.2011, вынесенных управлением по делу N 62.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство промышленности и науки Свердловской области, индивидуальные предприниматели Скорняков Ю.В, Савченко В.П., Страхов В.В., Мурашов В.Я., Лысов А.М., Тимирбаев Д.А., Гашков В.П., Вагнер С.А., Пантелеев А.А., общество с ограниченной ответственностью "Компания Транслайн", администрация Качканарского городского округа.

Решением суда первой инстанции от 06.07.2011 (судья Плюснина С.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2011 (судьи Васева Е.Е., Грибиниченко О.Г., Ясикова Е.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе министерство просит данные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм материального права, а также на несоответствие выводов судов относительно нарушения заявителем ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и создания ситуации ограничения конкуренции на рынке перевозок фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам. Заявитель жалобы считает необоснованным утверждение судов первой и апелляционной инстанций о том, что действия министерства направлены на создание конкурентных преимуществ одному из действующих перевозчиков - индивидуальному предпринимателю Вагнеру С.А. (далее - ИП Вагнер С.А.).

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, управлением на основании обращений индивидуальных предпринимателей Гашкова В.П., Мурашова В.Я., Лысова А.М., Скорнякова Ю.В., Савченко В.П., Страхова В.В., указывающих на создание препятствий государственными органами Свердловской области по осуществлению деятельности в сфере пассажирских междугородних автобусных перевозок, возбуждено дело N 62 о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения данного дела управлением принято решение от 04.03.2011, которым признан факт нарушения Министерством транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в несогласовании паспортов автобусных маршрутов индивидуальным предпринимателям Гашкову В.П., Мурашову В.Я., Лысову А.М., Скорнякову Ю.В., Савченко В.П., Страхову В.В. по междугородним маршрутам, что создало преимущество иным хозяйствующим субъектам при осуществлении автобусных перевозок на аналогичных маршрутах, в том числе ИП Вагнеру С.А.

На основании указанного решения (п. 2 резолютивной части) Министерству транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области, в полномочия которого входит согласование и утверждение перевозчикам паспортов автобусных маршрутов в межмуниципальном направлении на территории Свердловской области, выдано предписание от 04.03.2011, обязывающее министерство прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции путем согласования (утверждения) индивидуальным предпринимателям Гашкову В.П., Мурашову В.Я., Лысову А.М., Скорнякову Ю.В., Савченко В.П., Страхову В.В. представленных паспортов автобусных маршрутов; в срок до 01.04.2011 сообщить о выполнении данного предписания.

Министерство, полагая, что решение управления от 04.03.2011 и выданное на основании данного решения предписание противоречат нормам действующего законодательства, нарушают его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, сделав вывод о правомерности оспариваемых решения и предписания управления в связи с наличием в действиях министерства нарушений Закона о защите конкуренции, установив, что следствием действий (бездействия) министерства явилось нарушение прав и законных интересов хозяйствующих субъектов (индивидуальных предпринимателей Гашкова В.П., Мурашова В.Я., Лысова А.М., Скорнякова Ю.В., Савченко В.П., Страхова В.В.), отказали в удовлетворении заявленных требований.

Выводы судов являются правильными, соответствуют материалам дела и нормам действующего законодательства.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Из оспариваемого решения управления следует, что министерству вменяется нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в п. 1 - 7 данной нормы и не является закрытым. В частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.

Исследовав и оценив в соответствии с требованиями, определенными ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, совокупность имеющихся в деле доказательств, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о наличии в действиях министерства нарушений ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, что привело к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности в сфере пассажирских междугородних автобусных перевозок хозяйствующими субъектами (индивидуальными предпринимателями Гашковым В.П., Мурашовым В.Я., Лысовым А.М., Скорняковым Ю.В., Савченко В.П., Страховым В.В.) и созданию преимуществ иным хозяйствующим субъектам (в частности ИП Вагнеру С.А.).

Рассматривая спор, суды установили, что в полномочия министерства входит анализ пассажиропотока по определенному направлению, принятие решений о целесообразности открытия новых маршрутов. При этом технико-экономическое обоснование производится в интересах граждан, а не перевозчика, координация движения автобусов осуществляется с учетом технических возможностей начальных и конечных остановочных пунктов маршрута.

Таким образом, функции по согласованию и утверждению перевозчикам паспортов автобусных маршрутов в межмуниципальном направлении на территории Свердловской области возложены на министерство (п. 13 приказа N 200, п. "з" ч. 2 ст. 55 Устава Свердловской области, утвержденного Областным законом от 05.12.1994 N 13-03, п. 7 ст. 12 Областного закона N 31-03 от 04.11.1995 "О правительстве Свердловской области", п. 2 ст. 6 постановления Правительства Свердловской области от 25.01.2010 N 49-ПП "Об утверждении Положения, структуры и предельного лимита штатной численности Министерства транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области").

До 02.02.2010 полномочия по вопросам деятельности транспорта относились к компетенции Министерства промышленности и науки Свердловской области.

Для осуществления пассажирских перевозок владельцы автобусов обязаны составить и утвердить на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков (п. 5.2.1 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса России от 08.01.1997 N 2).

Пунктом 5.2.3 данного Положения предусмотрено, что владельцы автобусов обязаны обеспечить каждого водителя, выполняющего регулярные автобусные перевозки, графиком движения на маршруте с указанием времени и мест остановок в пути на отдых, обед и ночлег, схемой маршрута с указанием опасных участков (в случае рейсов большой протяженности).

Возможность надлежащего исполнения владельцами автобусов возложенных на них обязанностей обеспечивается установленным порядком организации перевозок на новых и действующих автобусных маршрутах (п. 5.1 названного Положения). Кроме того, приказом Минтранса РСФСР от 31.12.1981 N 200 утверждены Правила организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте (далее - Правила организации пассажирских перевозок).

Таким образом, для осуществления пассажирских перевозок владельцу автобуса необходимо соответствовать установленным требованиям. Право (обязанность) на составление и утверждение паспорта маршрута и разработку расписания корреспондируется с аналогичным правом (обязанностью) министерства на согласование маршрутов и графиков движения.

При рассмотрении антимонопольного дела управлением было выявлено, что министерство препятствует осуществлению деятельности индивидуальным предпринимателям Гашкову В.П., Мурашову В.Я., Лысову А.М., Скорнякову Ю.В., Савченко В.П., Страхову В.В., затягивая процесс получения ими утвержденных и согласованных с министерством паспортов маршрута.

Из материалов дела следует, что в представленных указанными индивидуальными предпринимателями 08.04.2009, 14.05.2009 паспортах маршрута начальным пунктом в силу п. 16 Правил организации пассажирских перевозок, устанавливающего, что при открытии маршрутов должны предусматриваться в том числе расположение начальных и конечных остановочных пунктов маршрутов в достаточно крупных пассажирообразующих и пассажиропоглощающих местах, был определен "автопавильон", расположенный на территории предприятия ЗАО "Качканар-Авто".

Между тем министерство в утверждении данных паспортов отказало (29.04.2009, 10.06.2009), указав на то, что маршрут должен начинаться с автовокзала г. Качканара. Данное указание не соответствует положениям приказа N 200.

Кроме того, министерство не учло тот факт, что выбор начального пункта маршрутов - автопавильона на территории предприятия ЗАО "Качканар - Авто" утвержден главой администрации городского округа Качканар, а также то, что индивидуальный предприниматель Пантелеев А.Л., владеющий единственным в г. Качканаре автовокзалом, различными способами уклоняется от согласования расписания движения автобусов с автовокзала (все письменные обращения от 24.08.2010, 01.09.2010, отправленные почтой, вернулись обратно в связи с неполучением их адресатом).

По паспортам маршрута с той же начальной точкой, представленным вышеназванными предпринимателями 05.02.2010, отказ министерства (от 17.03.2010) мотивирован тем, что маршрут в паспортах существенно отличается от действующего автобусного маршрута N 819 "Качканар - Екатеринбург" в части схемы движения автобусов, и министерство признало его вновь открываемым.

Между тем министерство имело возможность запросить у индивидуальных предпринимателей дополнительные документы для утверждения паспортов вновь открываемого маршрута, но отказало в их утверждении и вернуло уже представленные документы, что является злоупотреблением правом, направленным на затягивание процесса утверждения паспортов маршрута.

Последнее обращение в министерство по вопросу утверждения паспортов маршрута было 10.10.2010. Однако 18.10.2010 министерство дополнительно к представленным индивидуальными предпринимателями документам запросило технико-экономическое обоснование открытия данного маршрута.

При этом технико-экономическое обоснование предоставляется в случае открытия нового маршрута (п. 14 Правил организации пассажирских перевозок), тогда как аналогичный автобусный маршрут N 819 с декабря 2007 года обслуживает ИП Вагнер С.А.

Паспорт междугороднего маршрута N 819 "Качканар - Екатеринбург", составленный ИП Вагнер С.А., с остановкой на привокзальной площади железнодорожной площади, где осуществляется посадка-высадка пассажиров, согласован Министерством промышленности и науки Свердловской области.

При названных обстоятельствах создалась ситуация, когда паспорт автобусного маршрута с остановкой вне северного вокзала г. Екатеринбурга согласован ИП Вагнеру С.А., а индивидуальным предпринимателям Гашкову В.П., Мурашову В.Я., Лысову А.М., Скорнякову Ю.В., Савченко В.П., Страхову В.В. в согласовании паспортов маршрутов без согласования остановки с автовокзалом г. Качканара министерством отказано.

Судами также установлено и подтверждается материалами дела, что при обращении индивидуальных предпринимателей в министерство с целью утверждения паспортов вновь открываемых маршрутов, ими были представлены паспорта автобусного маршрута Качканар - Н.Тура -Екатеринбург, начальной точкой отправления которого является автопавильон ЗАО "Качканар - АВТО". Паспорта включают схемы движения автобусов с указанием опасных участков, согласованные с управлением ГИБДД ГУВД по Свердловской области, администрацией Качканарского городского округа, собственником и арендатором автопавильона ЗАО "Качканар - АВТО".

Данные обстоятельства свидетельствуют о согласованности маршрута регулярных автобусных перевозок с указанными органами, в том числе с собственником начальной точки отправления.

С учетом вышеизложенного суды обеих инстанций правомерно поддержали выводы управления, сделанные по итогам рассмотрения антимонопольного дела, относительно того, что в рассматриваемом случае действия (бездействия) министерства, выразившиеся в несогласовании паспортов автобусных маршрутов индивидуальным предпринимателям Гашкову В.П., Мурашову В.Я., Лысову А.М., Скорнякову Ю.В., Савченко В.П., Страхову В.В., привели к созданию препятствий к осуществлению деятельности названным индивидуальным предпринимателям и созданию конкурентных преимуществ одному из действующих перевозчиков - ИП Вагнеру С.А.

В связи с этим признание антимонопольным органом министерства нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является обоснованным.

Следовательно, суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным решения управления от 04.03.2011.

Вынесение управлением предписания в случае выявления нарушения антимонопольного законодательства не противоречит нормам Закона о защите конкуренции.

Как установлено судами, оспариваемое предписание выдано управлением в рамках своей компетенции и соответствует требованиям законодательства.

Доводы министерства, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают выводы антимонопольного органа и судов обеих инстанций и по существу сводятся к переоценке представленных доказательств и обстоятельств, установленных судами первой и апелляционной инстанций, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм материального либо процессуального права, являющихся в силу ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены решения, постановления арбитражного суда, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Свердловской области от 06.07.2011 по делу N А60-16136/2011 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2011 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.П. Ященок

Судьи

Н.Н. Суханова Е.А. Поротникова