Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 января 2012 г. N Ф09-8432/11 по делу N А50-10836/2011

Екатеринбург

27 января 2012 г.

Дело N А50-10836/2011

ГАРАНТ:

См. дополнительную информацию к настоящему постановлению

Резолютивная часть постановления объявлена 23 января 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 января 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Черкезова Е.О.,

судей Поротниковой Е.А., Татариновой И.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации г. Перми (ИНН: 5902292209, ОГРН: 1025900532460; далее - администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Пермского края от 25.08.2011 по делу N А50-10836/2011.

В судебном заседании принял участие представитель индивидуального предпринимателя Златковской Татьяны Алексеевны (далее - предприниматель) - Варзакова Л.Б. (доверенность от 20.09.2011 б/н).

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились, явку своих представителей не обеспечили.

Предприниматель обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными п. 1, 2.2 постановления администрации от 14.04.2011 N 144 "О приостановлении действия постановления администрации города Перми от 15.07.2009 г. N 442 "Об утверждении Порядка и состава комиссии по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, типовой формы договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми" (далее - постановление N 144) в редакции постановления администрации от 06.05.2011 N 200 "О внесении изменений в отдельные нормативные правовые акты администрации города Перми" (далее - постановление N 200).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент дорог и транспорта администрации города Перми (ИНН: 5906056650, ОГРН: 1045900994292; далее - департамент); Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ИНН: 5902290360, ОГРН: 1025900536749).

Решением суда от 25.08.2011 (судьи Мещерякова Т.И., Саксонова А.Н., Мухитова Е.М.) заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе администрация просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных предпринимателем требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, а также на неправильное применение судом норм права. По мнению заявителя, не обоснован вывод суда о нарушении администрацией при принятии постановления N 144 требований ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Администрация полагает, что установленные судом действия администрации по изданию постановления N 144 не запрещены указанной нормой. При этом перечень действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), содержащийся в ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, является закрытым и не подлежит расширительному толкованию. Кроме того, заявитель жалобы указывает, что принятие постановления N 144 явилось вынужденной мерой, обусловленной вступлением в законную силу решения Арбитражного суда Пермского края от 21.04.2011 по делу N А50-22144/2010. При этом требования о предоставлении равных возможностей для перевозчиков были соблюдены администрацией при рассмотрении департаментом заявок на заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

Как следует из материалов дела, предприниматель имеет лицензию на перевозку пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) от 07.02.2008 N АСС-59-412750.

Во исполнение решения Пермской городской Думы от 17.12.2010 N 210 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 23 декабря 2008 г. N 418 "Об утверждении Порядка формирования тарифов на регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским электрическим транспортом на поселенческих и межмуниципальных маршрутах городского и пригородного сообщений" и о проведении эксперимента по применению предельного тарифа на перевозку одного пассажира автомобильным транспортом на отдельных маршрутах регулярных перевозок города Перми", постановления администрации от 25.01.2011 N 11 "Об утверждении Порядка проведения эксперимента по применению предельного тарифа на перевозку одного пассажира автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, состава комиссии по рассмотрению заявок от перевозчиков на заключение договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми с установлением предельного тарифа на перевозку одного пассажира, типовой формы договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми с установлением предельного тарифа на перевозку одного пассажира" по результатам отбора, проведенного в соответствии с указанными нормативными правовыми актами, департамент заключил с предпринимателем договор от 31.01.2011 N 1-11-ПТ.

В соответствии с условиями указанного договора предприниматель осуществляет перевозку пассажиров автомобильным транспортом на маршруте регулярных перевозок города Перми N 1 "Микрорайон Садовый -станция Пермь 2" (п. 1.1 договора от 31.01.2011 N 1-11-ПТ). Период действия данного договора - с 01.02.2011 по 30.04.2011.

До окончания срока действия договора от 31.01.2011 N 1-11-ПТ предпринимателем в адрес департамента направлено заявление от 22.04.2011 N 6 с предложением по дальнейшему обслуживанию маршрутов на маршрутах регулярных перевозок города Перми N 1, 27 "Площадь Дружбы - микрорайон Нагорный", N 30 "Микрорайон Парковый - микрорайон Садовый".

В ответе от 18.05.2011 N СЭД-12-01-12-190 на данное заявление департамент указал, что на основании заявлений перевозчиков в установленном порядке заключены временные договоры на срок до 01.09.20011 на условиях ранее заключенных с ними договоров.

Постановлением N 144 (в редакции постановления N 200) приостановлено до 01.09.2011 действие п. 1.1 постановления администрации от 15.07.2009 N 442 "Об утверждении Порядка и состава комиссии по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, типовой формы договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми" (далее - постановление N 442).

Департаменту предписано заключить в установленном порядке на срок до 01.09.2011 временные договоры на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, в частности, по истечении срока действия договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми N 1, 27 на основании письменных заявлений перевозчиков, осуществлявших перевозку пассажиров по указанным маршрутам в период, предшествовавший проведению эксперимента по применению предельного тарифа на перевозку одного пассажира автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми в соответствии с постановлением N 11 (п. 2.2 постановления N 144).

Постановления опубликованы в "Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 22.04.2011 N 28 и от 13.05.2011 N 34.

Предприниматель, полагая, что п. 1, 2.2 постановления N 144 (в редакции постановления N 200) не соответствуют требованиям федерального законодательства, вынесены администрацией за пределами установленной для исполнительного органа компетенции, нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из несоответствия оспариваемого нормативного акта администрации ст. 15 Закона N 135-ФЗ, а также из нарушения данным актом прав и законных интересов предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Выводы суда являются правильными и соответствуют обстоятельствам дела.

В соответствии с ч. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания ч. 4, 5 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно подп. 7 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии с п. 1 ст. 34 Закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Пунктом 2 ст. 6.1 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 13.03.1996 (в действующей редакции далее - устав) предусмотрено, что органами городского самоуправления являются Дума, администрация города Перми, Контрольно-счетная палата города Перми.

Согласно ст. 43 Закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Из ст. 41 устава следует, что решение всех вопросов, связанных с организацией перевозочного процесса населения маршрутами регулярного сообщения, к исключительной компетенции Пермской городской Думы не отнесено.

В соответствии со ст. 59.1 устава по вопросам местного значения Глава администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законодательством Пермской области (края), уставом, нормативными правовыми актами Пермской городской Думы, издает постановления администрации по вопросам местного значения.

В связи с этим суды пришли к выводу о том, что постановление N 144 (в редакции постановления N 200) принято администрацией в рамках предоставленных полномочий и согласно определенной в уставе компетенции.

Судом также верно отмечено, что нормативный характер постановления N 144 (в редакции постановления N 200), приостанавливающего действие постановления N 422, установлен решением Арбитражного суда Пермского края от 23.04.2010 по делу N А50-3455/2010.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер Постановления Администрации города Перми от 15 июля 2009 г. следует читать как "N 442"

Таким образом, судом установлено, что оспариваемое предпринимателем постановление в соответствующей редакции обладает признаками нормативного правового акта, поскольку представляет собой официальный документ, принятый уполномоченным органом местного самоуправления в определенной форме - с опубликованием в официальном печатном издании, содержит в себе правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение во всех случаях, связанных с организацией пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные данным актом.

Согласно ч. 4 ст.7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (п. 2 ч. 1 ст. 15).

При этом перечень конкретных нарушений, приведенный в п. 1-7 ч. 1 ст. 15, не является закрытым.

Как верно указано судом, из анализа положений п. 4.1, 4.5 решения Пермской гороской Думы N 138 следует, что допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми осуществляется на основе торгов на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, за исключением случаев; если торги признаны несостоявшимися, если потребность в регулярных перевозках обусловлена обстоятельствами, которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения торгов на временные маршруты, порядок проведения торгов определяется администрацией.

С целью обеспечения равных возможностей перевозчиков по заключению договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми постановлением N 442 был утвержден соответствующий Порядок, действие которого было приостановлено до 01.09.2011 оспариваемым постановлением.

Таким образом, администрацией фактически приостановлено проведение конкурсов на право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми.

При этом доказательств того, что в спорный период на всех регулярных маршрутах осуществлялась перевозка хозяйствующими субъектами в соответствии с заключенными по результатам конкурсов договорами с организаторами пассажирских перевозок, администрацией в нарушение ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представлено не было.

Как верно указано судом, что из п. 2.2 постановления N 144 следует, что департаменту поручено заключить в установленном порядке временные договоры на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок города Перми по истечении срока действия договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми N 1, 27 на основании письменных заявлений перевозчиков, осуществляющих перевозку пассажиров по указанным маршрутам в период, предшествующий проведению эксперимента по применению предельного тарифа на перевозку одного пассажира автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок города Перми.

При этом суд обоснованно отметил, что администрацией не представлено доказательств наличия с указанными в постановлении N 144 перевозчиками действующих договоров, заключенных с организатором перевозок по результатам торгов.

С учетом вышеизложенного суд указал, что из оспариваемых положений постановления N 144 (в редакции постановления N 200) следует, что администрацией приостановлено проведение конкурсов на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, что позволило департаменту привлекать к осуществлению пассажирских перевозок на маршрутах N 1 и 27 перевозчиков, не прошедших конкурсные процедуры.

Таким образом, администрацией совершены действия по ограничению (устранению) конкуренции на определенных маршрутах, созданы преимущественные условия для определенных хозяйствующих субъектов, что исключает добросовестную конкуренцию хозяйствующих субъектов (перевозчиков) за право заключить договор на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок города Перми.

В связи с этим суд пришел к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемого нормативного акта требованиям ст. 15 Закона N 135-ФЗ, согласно которым администрация обязана обеспечить равные возможности всем заинтересованным лицам участвовать в конкурсной процедуре на право организации перевозок на соответствующих маршрутах.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные предпринимателем требования о признании недействующим нормативного акта в оспариваемой части.

Доводы администрации, изложенные в кассационной жалобе, подлежат отклонению, так как основаны на неверном толковании норм права применительно к обстоятельствам, установленным в ходе рассмотрения дела по существу.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Пермского края от 25.08.2011 по делу N А50-10836/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации г. Перми - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.О. Черкезов

Судьи

Е.А. Поротникова И.А. Татаринова