Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 марта 2012 г. N Ф09-7288/10 по делу N А76-6041/2010

Екатеринбург

19 марта 2012 г.

Дело N А76-6041/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 13 марта 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 марта 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Черкезова Е.О., Татариновой И.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Прокурора Челябинской области (далее - прокурор) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.12.2011 по делу N А76-6041/2010.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

прокурора - Кашапова Р.М. (удостоверение N 070185);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - управление, антимонопольный орган) - Соболевская Т.М. (доверенность от 24.01.2012 N 33);

индивидуального предпринимателя Марьиной Натальи Борисовны - Генжак М.В. (доверенность от 22.11.2011);

Челябинской городской Думы - Кузеванова Л.Н. (доверенность от 07.06.2010 N ГД1-12-434);

муниципального унитарного предприятия "Мемориал-Сервис" (далее - предприятие "Мемориал-Сервис") - Кольцова М.А. (доверенность от 01.02.2012 N 11).

Прокурор обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Челябинской городской Думе о признании не действующим Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Челябинске (далее - Положение), утвержденного решением Челябинской городской Думы от 27.06.2006 N 13/18 в части п. 8, 14, 20, 22, 43, 44, п. 5 в части слов "данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела", п. 7 в части слов "журнал ведется работниками специализированной службы, находящимися в здании Администрации кладбищ. Журнал постоянно хранится в специальном архиве специализированной службы", п. 12 в части слов "захоронение малоимущих граждан или граждан, не имеющих родственников, производит специализированная служба", п. 17 в части слов "предоставление участков под семейные захоронения (склепы) производится с разрешения хозяйствующего субъекта (организации, в ведении которой находится кладбище) при наличии письменного заявления родственников умершего", п. 25 в части слов "при нарушении пределов участка по требованию хозяйствующего субъекта, в чьем ведении находится кладбище, надмогильное сооружение сносится за счет лица, за которым зарегистрировано данное место захоронения", п. 31 в части слов "хозяйствующий субъект обязан требовать у родственников умерших ремонта и замены пришедших в ветхость надмогильных сооружений", п. 33 в части слов "хозяйственную деятельность на кладбище осуществляет хозяйствующий субъект (организация), в ведении которого оно находится", подп. 2 п. 45 в части слов "граждане имеют право устанавливать памятники и другие надмогильные сооружения в соответствии с требованиями Положения и в соответствии с образцами оформления участка захоронения, подготовленными специализированной службой" и подп. 6 в части слов "сажать деревья и кустарники в соответствии с планом озеленения кладбища по согласованию с представителем хозяйствующего субъекта".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: управление, муниципальное унитарное предприятие "Мемориал", Администрация г. Челябинска, индивидуальные предприниматели Марьина Наталья Борисовна и Бургардт Виктор Александрович.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 29.06.2010 в удовлетворении заявленных прокурором требований отказано.

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16.09.2010 решение Арбитражного суда Челябинской области от 29.06.2010 оставлено без изменения.

Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.05.2011 решение Арбитражного суда Челябинской области от 29.06.2010 и постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16.09.2010 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Челябинской области, поскольку в нарушение требований ч. 7 ст. 71, п. 2 ч. 4 ст. 170, ч. 4 ст. 194, п. 2 и 3 ч. 3 ст. 195 и п. 12 ч. 2 ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанные судебные акты не содержат мотивов, по которым отклонены требования прокурора применительно к каждому оспариваемому пункту Положения, в них не дана оценка конкретным функциям, возложенным на хозяйствующий субъект, в ведении которого находится кладбище, на соответствие компетенции органа местного самоуправления по Федеральному закону от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении и похоронном деле) и Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), допустимости их осуществления хозяйствующим субъектом без нарушения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Кроме того, из содержания упомянутых судебных актов не следует, что оспариваемые нормы Положения проверялись судами на соответствие указанным прокурором нормам подп. "б" п. 1 ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" и ст. 1, 6 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей).

При новом рассмотрении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено предприятие "Мемориал-Сервис".

Прокурор уточнил заявленные требования в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просит признать не действующим Положение в части абз. 4 п. 5 и п. 50.

Затем прокурор заявил отказ от требований о признании не действующими Положения в части п. 8, 14, 20, 22, 43, 44, п. 5 в части слов "данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела", п. 7 в части слов "журнал ведется работниками специализированной службы, находящимися в здании Администрации кладбищ. Журнал постоянно хранится в специальном архиве специализированной службы", п. 12 в части слов "захоронение малоимущих граждан или граждан, не имеющих родственников, производит специализированная служба", п. 17 в части слов "предоставление участков под семейные захоронения (склепы) производится с разрешения хозяйствующего субъекта (организации, в ведении которой находится кладбище) при наличии письменного заявления родственников умершего", п. 25 в части слов "при нарушении пределов участка по требованию хозяйствующего субъекта, в чьем ведении находится кладбище, надмогильное сооружение сносится за счет лица, за которым зарегистрировано данное место захоронения", п. 31 в части слов "хозяйствующий субъект обязан требовать у родственников умерших ремонта и замены пришедших в ветхость надмогильных сооружений", п. 33 в части слов "хозяйственную деятельность на кладбище осуществляет хозяйствующий субъект (организация), в ведении которого оно находится", подп. 2 п. 45 в части слов "граждане имеют право устанавливать памятники и другие надмогильные сооружения в соответствии с требованиями настоящего Положения и в соответствии с образцами оформления участка захоронения, подготовленными специализированной службой" и подп. 6 в части слов "сажать деревья и кустарники в соответствии с планом озеленения кладбища по согласованию с представителем хозяйствующего субъекта", а также п. 50.

Решением суда от 20.12.2011 (судья Бастен Д.А., Первых Н.А., Костылев И.В.) отказ прокурора от части заявленных требований принят, производство по делу в названной части прекращено; в удовлетворении остальной части требований прокурора отказано.

В кассационной жалобе прокурор просит указанный судебный акт отменить, требование о признании не действующим абз. 4 п. 5 Положения удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права. Как указывает прокурор, абз. 4 п. 5 Положения наделяет исключительным правом осуществления услуги по эвакуации тел умерших (погибших) в морги лишь специализированную службу, однако Законом о погребении и похоронном деле услуги по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города не отнесены к исключительной компетенции специализированной службы и могут оказываться и иными субъектами; создает специализированной организации преимущественные условия деятельности на рынке оказания ритуальных услуг, что может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции иных хозяйствующих субъектов на одном рынке услуг. Заявитель также считает, что Положением в оспариваемой части нарушаются права и законные интересы предприятия "Мемориал-Сервис", так как принятым на его основании распоряжением главы администрации от 06.05.2011 N 2733 на предприятие возложена обязанность эвакуации тел умерших (погибших) в морги г. Челябинска на безвозмездной основе, что может привести к необоснованным материальным затратам предприятия и возложения оплаты полученных убытков на иных лиц, обратившихся за оказанием услуг по погребению.

Проверив законность обжалуемого решения суда первой инстанции, суд кассационной инстанции считает его подлежащим отмене с принятием нового судебного акта.

При рассмотрении спора судом установлено, что в целях реализации Закона о погребении и похоронном деле решением Челябинской городской Думы третьего созыва от 27.06.2006 N 13/18 утверждено Положение, пунктом 5 которого предусмотрено, что в соответствии с Законом о погребении и похоронном деле граждане имеют право на получение гарантированного перечня услуг по погребению. Данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (абз. 1). Специализированная служба, на которую в соответствии с действующим законодательством возлагаются обязанности по погребению умерших и оказанию услуг по погребению, и порядок деятельности специализированной службы определяются правовым актом Администрации города (абз. 2). Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется Челябинской городской Думой в соответствии с действующим законодательством (абз. 3). Эвакуация тел умерших (погибших) в морги города осуществляется в установленном порядке специализированной службой по вопросам похоронного дела на безвозмездной основе (абз. 4).

Решение Челябинской городской Думы от 27.06.2006 N 13/18 опубликовано в Сборнике нормативных правовых актов Челябинской городской Думы третьего созыва от 27.06.2006 N 12 и в газете "Вечерний Челябинск" от 05.07.2006 N 121.

Распоряжением Администрации г. Челябинска от 06.05.2011 N 2733 функции по вывозу тел умерших (погибших) в морги города Челябинска возложены на предприятие "Мемориал-Сервис".

Обращаясь в арбитражный суд с требованием о признании не действующим абз. 4 п. 5 Положения, прокурор указывает на его противоречие п. 1 ст. 9, ст. 10, п. 2 ст. 25, п. 1 ст. 29 Закона о погребении и похоронном деле, ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Обращаясь в арбитражный суд с требованием о признании не действующим абз. 4 п. 5 Положения, прокурор указывает на его противоречие п. 1 ст. 9, ст. 10, п. 2 ст. 25, п. 1 ст. 29 Закона о погребении и похоронном деле, ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Отказывая в удовлетворении требования прокурора, суд первой инстанции отметил, что Положение в оспариваемой части принято Челябинской городской Думой в рамках предоставленных ей полномочий и соответствует действующему законодательству.

Вместе с тем судом не учтено следующее.

В силу ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных названным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

На основании п. 1 ст. 7 Закона о местном самоуправлении по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В силу п. 4 ст. 7 Закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Статьей 9 Закона о погребении и похоронном деле предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению.

Согласно п. 1 ст. 9 Закона о погребении и похоронном деле супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Указанные услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (п. 2 ст. 9 Закона о погребении и похоронном деле).

Согласно п. 1 и 2 ст. 25 Закона о погребении и похоронном деле гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с данным Законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Исходя из положений Закона о погребении и похоронном деле такая услуга, как эвакуация тел умерших (погибших) в морги города, не входит в гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела (п. 2 ст. 9 Закона о погребении и похоронном деле), следовательно, может быть оказана любым хозяйствующим субъектом, занимающимися деятельностью в указанной сфере, на конкурентной основе.

Администрация вправе предоставить услугу по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города гражданам на бесплатной основе, но она будет оказываться не своими силами.

Согласно ст. 15 Закона о защите конкуренции органы местного самоуправления не вправе принуждать субъектов предпринимательской деятельности оказывать какие-либо услуги на безвозмездной основе.

Более того, пунктом 47 спорного Положения (в ред. решения Челябинской городской Думы от 02.12.2008 N 38/4) предусмотрено, что расходы на эвакуацию тел умерших (погибших) в морги города являются расходными обязательствами бюджета города.

Следовательно, услуга по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города является муниципальной услугой, финансируемой за счёт бюджета города, а значит для её оказания должен быть объявлен конкурс в соответствии с положениями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Учитывая, что суд первой инстанции установил фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, но неправильно применил нормы материального права (п. 3 ч. 2 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), суд кассационной инстанции в силу п. 2 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об удовлетворении требования прокурора о признании не действующим абз. 4 п. 5 Положения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.12.2011 по делу N А76-6041/2010 отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований.

Признать абзац 4 пункта 5 Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в г. Челябинске, утверждённого Решением Челябинской городской Думы от 27.06.2006 N 13/18 не соответствующим ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ, ч. 1 ст. 9, ст. 29 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" от 12.01.1996 N 8-ФЗ, гл. 1 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ и не действующим в указанной части.

В остальной части указанный судебный акт оставить без изменения.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

Е.О. Черкезов И.А. Татаринова