Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 15 мая 2012 г. N Ф09-2807/12 по делу N А60-23019/2011

Екатеринбург

15 мая 2012 г.

Дело N А60-23019/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 мая 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Вдовина Ю.В.,

судей Лукьянова В.А., Поротниковой Е.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации в лице Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации по Свердловской области (ИНН 7719555477, ОГРН 1057747117724), (далее - ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области), Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Каменск-Уральский" (ИНН 6612002132, ОГРН 1057747117724), (далее - ОВО МО МВД России "Каменск-Уральский"), Управления вневедомственной охраны Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Свердловской области (ИНН 6661002713, ОГРН 1026605250583), (далее - УВО ГУ МВД России по Свердловской области), Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию "поселок Уральский" (ИНН 6629004040, ОГРН 1026601723796), (далее - ОВО ММУ МВД России по Новоуральскому ГО и МО "п. Уральский") на решение Арбитражного суда Свердловской области от 03.11.2011 по делу N А60-23019/2011 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2012 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области - Вашурин В.В. (доверенность от 08.02.2012, N 66АА0885787);

ОВО МО МВД России "Каменск-Уральский" - Павловских Е.В. (доверенность от 15.02.2012 N 2);

УВО ГУ МВД России по Свердловской области - Кострякова Е.Ю. (доверенность от 11.01.2012, N 1);

ОВО ММУ МВД России по Новоуральскому ГО и МО "п. Уральский" - Бурнашева О.О. (доверенность от 10.01.2012 N 1д);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН 6658065103, ОГРН 1036602648928), (далее - УФАС по Свердловской области) - Овчинникова Ю.А. (доверенность от 04.05.2012), Волков С.Н. (доверенность от 04.05.2012).

ОВО ММУ МВД России по Новоуральскому ГО и МО "п. Уральский", ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области, ОВО МО МВД России "Каменск-Уральский", УВО ГУ МВД России по Свердловской области обратились в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными решения УФАС по Свердловской области от 12.05.2011 по делу N 64, предписания от 12.05.2011 N 1, 2, 3 по делу N 64 и постановления о привлечении к административной ответственности от 29.07.2011 N 34.

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Охрана-4" (далее - ООО "ЧОО "Охрана-4"), общество с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Защита-Универсал" (далее - ООО "ЧОО "Защита-Универсал"), Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Свердловской области (далее - ГУ МВД России по Свердловской области.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 03.11.2011 (судья Плюснина С.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2012 (судьи Осипова С.П., Риб Л.Х., Варакса Н.В.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела. Указывает, что в результате реформирования вневедомственной охраны ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области вошло в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации и принимало участие в обеспечении охраны объектов различных форм собственности, в том числе государственной, охраны имущества физических и юридических лиц в соответствии с заключенными договорами, в том числе при его транспортировке, а также с использованием систем централизованного наблюдения (техническими средствами посредством пультовой охраны). Кроме того, ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области не могло как-либо повлиять на повышение, понижение или поддержание установленных вневедомственной охраной цен (тарифов) и не имело ни цели, ни возможностей экономически или технологически или иным образом повлиять на необоснованное установление вневедомственной охраной различных цен (тарифов) на оказание услуг по реагированию на тревожные сообщения. ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области полагает, что в его действиях нет признаков и субъективной стороны состава административного правонарушения, то есть, нет самого состава административного правонарушения. Таким образом, нет причинно-следственной связи между заключением и исполнением договора от 13.07.2007 N 100 и недопущением, ограничением или устранением (в том числе возможном) конкуренции на рынке охранных услуг.

В кассационной жалобе ОВО МО МВД России "Каменск-Уральский" просит судебные акты отменить, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела. Считает, что в действиях подразделений милиции выразившихся в наделении ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области правами вневедомственной охраны по обслуживанию и ремонту средств охранной сигнализации на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и подлежат обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, путем издания приказа от 29.09.2005 N 492 "О передаче функций по обслуживанию средств сигнализации подразделениям в составе филиала ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области" отсутствуют нарушения закона о защите конкуренции. Кроме того, договор от 13.07.2007 N 100 заключен в соответствии с действующим на тот момент Законом о милиции от 18.04.1991 N 1026-1, Положением о вневедомственной охране, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 589. В силу чего, вневедомственная охрана вправе была оказывать услугу по реагированию по сигналу "Тревога" на договорной основе организациям, которые имеют право предоставлять услуги по мониторингу состояния технических средств охраны на различных объектах. Так же ОВО МО МВД России "Каменск-Уральский" ссылается на непринятие во внимание судами то, что в период действия договора от 13.07.2007 N 100, аналогичные договоры имелись еще с тремя охранными предприятиями: закрытым акционерным обществом "Цезарь-Сателлит", обществом с ограниченной ответственностью "Сокрта-Урал", индивидуальным предпринимателем Мишкиным С.Е.

В кассационной жалобе УВО ГУ МВД России по Свердловской области просит судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела. Указывает, что в связи с вступлением в законную силу Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" с 01.03.2011 договор от 13.07.2007 N 100 считается расторгнутым и не исполняется. Следовательно, не установлено и не доказано наличие причинно-следственной связи между заключением и исполнением договора от 13.07.2007 N 100 и недопущением, ограничением или устранением (в том числе возможным) конкуренции на рынке охранных услуг. Кроме того, УВО ГУ МВД России по Свердловской области не согласен с выводом судов о наличии факта искусственного разделения подразделениями вневедомственной охраной единого комплекса охранных мероприятий в отношении охраняемых объектов на части и отказ от осуществления одной из них с одновременным возложением под видом "трехстороннего" договора ее осуществления на хозяйствующего субъекта.

В кассационной жалобе ОВО ММУ МВД России по Новоуральскому ГО и МО "п. Уральский" просит судебные акты отменить, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и нарушение норм материального и процессуального права. Считает, что УФАС по Свердловской области не определило нормы законодательства Российской Федерации, нарушенные ОВО ММУ МВД России по Новоуральскому ГО и МО "п. Уральский" в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий, и не указало какие нормы права подлежат применению. Резолютивная часть решения не соответствует объявленной резолютивной части. Также полагает, что судами не указана какому закону либо нормативному правовому акту не соответствуют применяемые ОВО ММУ МВД России по Новоуральскому ГО и МО "п. Уральский" договорные цены. Отмечает, что Положением о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации утвержденным постановлением Правительством Российской Федерации от 14.08.1992 N 589, установлено, что оплата охраны объектов и других услуг производится по договорным ценам с учетом экономически обоснованных затрат и 5-ти процентного превышения доходов над расходами для возмещения убытков в связи с кражами и пожарами.

УФАС по Свердловской области в письменном отзыве на кассационную жалобу пояснило, что считает доводы заявителей несостоятельными, решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции - законными и обоснованными, просит оставить их без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании поступивших в УФАС по Свердловской области жалоб ООО "ЧОО "Охрана-4" и ООО "ЧОО "Защита-Универсал", в отношении ГУВД по Свердловской области возбуждено дело N 64 о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения ч. 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Решением УФАС по Свердловской области от 12.05.2011 по делу N 64 признан факт нарушения подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации (УВО при ГУВД по Свердловской области и ОВО при УВД г. Каменск-Уральского") ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в наделении хозяйствующего субъекта ФГУП "Охрана" МВД России в рамках деятельности его филиала по Свердловской области функциями и правами вневедомственной охраны по обслуживанию и ремонту средств охранной сигнализации на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и подлежат обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, путем принятия приказа от 29.09.2005 N 492 "О передаче функций по обслуживанию средств сигнализации подразделениям в составе филиала ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области" и последующего инициирования заключения в отношении указанных объектов договоров на условиях возложения на хозяйствующего субъекта исполнения и ответственности за нарушение соответствующих обязательств; ст. 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении при заключении и исполнении договора от 13.07.2007 N 100 на оказание вневедомственной охраной услуг организации, занимающейся охранной деятельностью, по реагированию группами задержания вневедомственной охраны на тревожные сообщения, поступающие на пульты охраны данной организации, согласованных с хозяйствующим субъектом (ФГУП "Охрана" МВД России в рамках деятельности его филиала по Свердловской области) действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках услуг организаций, занимающихся охранной деятельностью.

Решением УФАС по Свердловской области от 12.05.2011 по делу N 64 выявлен факт нарушения хозяйствующим субъектом ФГУП "Охрана" МВД России в рамках деятельности его филиала по Свердловской области ст. 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении при заключении и исполнении договора от 13.07.2007 N 100 на оказание вневедомственной охраной услуг организации, занимающейся охранной деятельностью, по реагированию группами задержания вневедомственной охраны на тревожные сообщения, поступающие на пульты охраны данной организации, согласованных с подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации (УВО при ГУВД по Свердловской области и ОВО при УВД г. Каменск-Уральского") действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках услуг организаций, занимающихся охранной деятельностью. Этим же решением зафиксировано нарушение подразделением милиции вневедомственной охраны при органе внутренних дел РФ (ОВО при УВД г. Новоуральск") ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии акта (приказ от 11.01.2009 N 3), реализация которого приводит к необоснованному установлению различных цен на одни и те же услуги вневедомственной охраны для различных заказчиков.

Согласно названному решению УФАС по Свердловской области выданы предписания о прекращении нарушения ч. 1 ст. 15, ч. 3. ст. 15, ст. 16 Закона о защите конкуренции в срок до 01.08.2011 путем принятия всех зависящих от подразделений милиции вневедомственной охраны при органе внутренних дел Российской Федерации мер по исключению случаев необоснованного установления (применения) различных цен на одни и те же услуги вневедомственной охраны для различных заказчиков (предписание N 3); прекращения нарушения путем принятия всех зависящих от подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации мер по исключению случаев осуществления хозяйствующими субъектами функций и прав вневедомственной охраны по обслуживанию и ремонту средств охранной сигнализации на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и подлежат обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, ст. 16 Закона о защите конкуренции, путем принятия мер по исключению случаев эксклюзивного оказания организациями, занимающимися охранной деятельностью, услуг по реагированию группами задержания вневедомственной охраны на тревожные сообщения, поступающие на пульты охраны данных организаций (предписание N 1); хозяйствующему субъекту (ФГУП "Охрана" МВД России) ст. 16 Закона о защите конкуренции путем принятия всех зависящих мер по исключению случаев размещения у подразделений милиции вневедомственной охраны при ОВД заказа на эксклюзивное оказание услуг по реагированию группами задержания вневедомственной охраны на тревожные сообщения, поступающие на пульт охраны хозяйствующего субъекта (предписание N 2). В отношении ФГУП "Охрана" МВД России вынесено также постановление от 29.07.2011 о наложении штрафа в сумме 100 000 руб. по делу N 34 об административном правонарушении.

Полагая, что решение УФАС по Свердловской области от 12.05.2011 по делу N 64, предписания от 12.05.2011 N 1,2,3 по делу N 64 и постановление по делу от 29.07.2011 N 34 не соответствуют действующему законодательству, нарушают права и законные интересы, заявители обратились в суд с заявлениями о признании указанных выше актов недействительными.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иному правовому акту и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под актом понимаются документы, содержащие обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы.

Исходя из разъяснений, данных в п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с подп. д п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и(или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Частью 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Согласно ст. 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов (п. 4).

Из материалов дела следует, что в нарушение требований ст. 16 Закона о защите конкуренции между ФГУП "Охрана" и УВО при ГУВД Свердловской области подписан договор от 13.07.2007 N 100 на оказание комплекса услуг по мониторингу и реагированию, согласно которому подразделения вневедомственной охраны оказывают ФГУП "Охрана" услуги по реагированию группами задержания на тревожные сообщения, поступающие на пульты "центрального наблюдения" ФГУП "Охрана" с охраняемых ФГУП "Охрана" объектов. ОВО при УВД г. Каменск-Уральского также имеет соглашение с ФГУП "Охрана" в г. Каменск-Уральский, в соответствии с которым осуществляются выезды нарядов милиции на объекты по сигналу "Тревога", поступившему на пульт ОВО при УВД г. Каменск-Уральского.

Вневедомственная охрана в соответствии с условиями договора от 13.07.2007 N 100 обязуется организовать и контролировать работу дежурных частей и групп задержания, обеспечивая их своевременный выезд при получении от дежурного оператора пульта "центрального наблюдения" ФГУП "Охрана" информации о тревожном сообщении, поступившем с Объекта; незамедлительно направить к Объекту группу задержания для выяснения причин срабатывания Комплекса и принятия мер к задержанию лиц, совершающих противоправные действия.

ФГУП "Охрана" по этому же договору берет на себя функцию осуществления организационно-технических мероприятий планово-профилактического характера по поддержанию комплекса технических средств охраны в состоянии, соответствующем требованиям технической документации. При этом ФГУП "Охрана" обязуется осуществлять контроль за состоянием Комплекса, прием и регистрацию тревожных сообщений, формируемых установленным на Объекте Комплексом с помощью пультов "центрального наблюдения" ФГУП "Охрана"; заключать двусторонний договор на обслуживание средств охранно-пожарной и тревожной сигнализации "Объекта".

Таким образом, объекты охраны по договору от 13.07.2007 N 100 заведомо принадлежали третьим лицам (собственникам имущества), а не ФГУП "Охрана". В то же время, милиция обязана охранять на основе договоров с физическими или юридическими лицами принадлежащее им имущество, а оперативное реагирование на сообщения о срабатывании охранно-пожарной и тревожной сигнализации на подключенных к пультам централизованного наблюдения объектах, охрана которых осуществляется с помощью технических средств охраны является одной из целей деятельности данного государственного органа.

Так на пульт централизованного наблюдения подразделения вневедомственной охраны при органе внутренних дел Российской Федерации, в целях осуществления возложенных на них контрольных функций, подключаются все рубежи охранно-пожарной сигнализации, которой оборудуются комнаты для хранения оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации. Охранно-пожарная сигнализация также может подключаться на пульты охраны организаций, занимающихся на законных основаниях охранной деятельностью на объектах, где размещается оружие и (или) патроны.

ФГУП "Охрана" в рамках указанного договора осуществляло контроль не за пультом централизованного наблюдения вневедомственной охраны, а за пультом охраны ФГУП "Охрана" (пульта "центрального наблюдения") как организации, занимающейся на законных основаниях охранной деятельностью на объектах, где размещается оружие и(или) патроны.

Таким образом, государственным органом установлено нарушение подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации: управления вневедомственной охраны при ГУВД по Свердловской области и отдела вневедомственной охраны Межмуниципального отдела МВД РФ "Каменск-Уральский" требований ч. 3 ст. 15 и ст. 16 Закона о защите конкуренции.

ФГУП "Охрана" вменено нарушение ст. 16 Закона о защите конкуренции, выразившееся в осуществлении при заключении и исполнении указанного договора N 100 согласованных с подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ (УВО при ГУВД по Свердловской области и ОВО при УВД г. Каменск-Уральский) действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках услуг организаций, занимающихся охранной деятельностью. Искусственное разделение подразделениями вневедомственной охраны единого комплекса охранных мероприятий в отношении охраняемых объектов на части и отказ от осуществления одной из них с одновременным возложением, под видом трехстороннего договора, ее осуществления на хозяйствующий субъект заведомо влечет необходимость обращения владельцев охраняемых объектов к третьим лицам за осуществлением этой части государственной функции за счет таких владельцев и в нерегулируемом размере (ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции).

Ссылка ФГУП "Охрана" на исполнение им, как организацией, подведомственной Министерству внутренних дел Российской Федерации, приказа от 29.09.2005 N 492 подлежит отклонению.

В нарушение требований ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции УВО при ГУВД по Свердловской области и ОВО при УВД по муниципальному образованию город Каменск-Уральский наделили ФГУП "Охрана" МВД России в рамках деятельности его филиала по Свердловской области функциями и правами вневедомственной охраны по обслуживанию и ремонту средств охранной сигнализации на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и подлежат обязательной охране подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ путем издания приказа N 492.

Приказ N 492 "О передаче функций по обслуживанию средств сигнализации подразделениям в составе филиала ФГУП "Охрана" МВД РФ по Свердловской области, которым предусматривалось заключение трехсторонних договоров на пультовую охрану объектов и трехсторонних дополнительных соглашений к существующим договорам на пультовую охрану квартир граждан, с отражением условия о возложении функций технического обслуживания средств сигнализации на ФГУП "Охрана", принят управлением вневедомственной охраны при ГУВД Свердловской области 29.09.2005.

Указанное свидетельствует об инициировании подразделениями вневедомственной охраны, при выполнении на охраняемых объектах возложенных на нее задач, заключение с контрагентами трехсторонних договоров, по которым обязательства вневедомственной охраны сводились лишь к обеспечению выезда наряда милиции по сигналу "тревога", а ответственность за обслуживание технических средств охраны на таких объектах возлагалась на хозяйствующий субъект - ФГУП "Охрана".

Подведомственное Министерству внутренних дел Российской Федерации Федеральное государственной унитарное предприятие "Охрана", которое является правопреемником по заключенным подразделениями вневедомственной охраны договорам, создано в процессе реформирования вневедомственной охраны на базе военизированных и сторожевых подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации и подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, осуществляющих функции по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны.

В соответствии с п. 7 ст. 3 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" в целях охраны разрешается предоставление, в том числе такого вида услуги, как охрана объектов и(или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В силу ст. 11 данного Закона охранная деятельность предприятий не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

При этом утверждено два перечня объектов, подлежащих: государственной охране (Постановление от 14.08.1992 N 587) и обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел (Распоряжение от 02.11.2009 N 1629-р). Таким образом, охрана таких объектов, в том числе комнат для хранения оружия органов и организаций системы МВД, юридических лиц с особыми уставными задачами, отнесена к функциям уполномоченных на то государственных органов.

Согласно Федеральному закону от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций органа, предоставляющего государственную услугу, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ полномочий органа, предоставляющего такую услугу. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам.

Статья 1 Федерального закона N 57-ФЗ "О государственной охране" (в редакции, действовавшей в спорный период) под государственной охраной понимает функцию федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемой на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер, охранные мероприятия как совокупность действий для обеспечения безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов, осуществляемых федеральными органами государственной охраны, в том числе с привлечением других государственных органов обеспечения безопасности;

Государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны. В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, Вооруженные Силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности (ст. 5 Федерального закона N 57-ФЗ).

Милиция (полиция) является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (ст. 1 Закона РФ "О милиции", ст. 4 Федерального закона N 3-ФЗ "О полиции").

Указом Президента РФ от 01.03.2011 N 250 "Вопросы организации полиции" установлено, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагается, в том числе государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций.

Указанные органы охраняют на договорной основе имущество граждан и организаций, а также объекты, подлежащие обязательной охране полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации; обеспечивают оперативное реагирование на сообщения о срабатывании охранно-пожарной и тревожной сигнализации на подключенных к пультам централизованного наблюдения объектах, охрана которых осуществляется с помощью технических средств охраны (ст. 12 Федерального закона N 3-ФЗ).

При оказании подразделениями вневедомственной охраны услуг по гражданско-правовым договорам, заключенными с собственниками имущества, они рассматриваются не как государственные органы, а как учреждения, действующие от своего имени и в своем интересе (ст. 1, 120 Гражданского кодекса Российской Федерации). Совмещение функций федеральных органов исполнительной власти и функций хозяйствующих субъектов допускается, как указано выше, только в установленных действующим законодательством случаях.

В отношении охраны объектов, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения установлена государственная монополия. При этом подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел при реализации своих задач на охраняемых объектах в силу особого легального и властного статуса также не рассматриваются в качестве хозяйствующих субъектов, а услуги, оказываемые подразделениями вневедомственной охраны, подпадают под услуги, указанные в подп. 4 п. 2 ст.146 Налогового кодекса Российской Федерации и не является объектом налогообложения.

Приказом УВО при ГУВД по Свердловской области от 29.09.2005 N 492 установлен порядок расчетов по договорам на пультовую охрану:

- в ОВО - 81,8 % от установленной стоимости охраны;

- в ФГУП "Охрана" - 18,2 % от установленной стоимости охраны.

При этом указанные доли доходов являются едиными для всех подразделений охраны Свердловской области и ФГУП "Охрана".

До декабря 2009 года стоимость милицейской охраны (с применением пульта централизованного наблюдения) была установлена Приказом УВО при ГУВД по Свердловской области от 10.12.2007 N 743 "Об утверждении прейскуранта на услуги подразделений вневедомственной охраны Свердловской области" и составляла - 13 руб. 57 коп. за один час охраны. Для областных подразделений разрешалась применять понижающий коэффициент до 20%.

Приказом УВО при ГУВД по Свердловской области от 22.09.2009 N 409 "Об утверждении прейскуранта на услуги охраны подразделений вневедомственной охраны Свердловской области" были установлены новые тарифы для подразделений в г. Екатеринбурге - 15 руб. 11 коп., а для областных подразделений - 11 руб. 77 коп.

По договору от 13.07.2007 N 100 ФГУП "Охрана" производит оплату вневедомственной охране за каждый выезд группы задержания по тревожному сообщению пульта "центрального наблюдения" ФГУП "Охрана". Дополнительным соглашением от 13.08.2007 стоимость одного выезда определена в размере 196 руб. 75 коп.

При таких обстоятельствах цена 15 часов милицейской охраны приблизительно равна цене 1 выезда группы задержания подразделения вневедомственной охраны, а согласно раздела IV Методических рекомендаций о порядке формирования тарифов на услуги по охране имущества юридических и физических лиц с использованием ПЦН ФГУП "Охрана" МВД РФ в среднем по пункту централизованной охраны в месяц на каждую 1000 охраняемых объектов приходится 318 выездов нарядов милиции, т.е. на один охраняемый объект приходится 0,318 выездов в месяц. Поэтому при относительно благоприятной оперативной обстановке на объекте проявляется существенная экономия от изменения повременной формы оплаты на сдельную, а при заключении договоров с собственниками имущества у ФГУП "Охрана" появляется экономическая возможность оказывать собственникам имущества весь комплекс услуг за более низкую абонентскую (повременную) плату, что следует из договора от 08.09.2010 N 066.68.95.П.00008 на пультовую охрану объекта общества с ограниченной ответственностью "Товары для дома "Традиция".

Кроме того, в утвержденных Приказами УВО при ГУВД по Свердловской области от 10.12.2007 N 743 и от 22.09.2009 N 409 прейскурантах на услуги охраны подразделений вневедомственной охраны Свердловской области вообще отсутствует такая услуга, как выезд группы задержания по тревожному сообщению пульта охраны организации, занимающейся на законных основаниях охранной деятельностью.

Таким образом, суды пришли к правильным выводам об установлении факта нарушения подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ (УВО при ГУВД по Свердловской области и ОВО при УВД "г. Каменск-Уральского") и занимающейся охранной деятельностью организацией (ФГУП "Охрана" МВД России в рамках деятельности его филиала по Свердловской области) ст. 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении при заключении и исполнении договора от 13.07.2007 N 100 на оказание вневедомственной охраной услуг организации, занимающейся охранной деятельностью, по реагированию группами задержания подразделений вневедомственной охраны на тревожные сообщения, поступающие на пульты охраны данной организации, согласованных действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках услуг организаций, занимающейся охранной деятельностью.

Вменяя отделу вневедомственной охраны Межмуниципального управления Министерства внутренних дел по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию "поселок Уральский" нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии акта (приказ от 11.01.2009 N 3), реализация которого приводит к необоснованному установлению различных цен на одни и те же услуги вневедомственной охраны для различных заказчиков, антимонопольный орган исходил из неправомерности расчета ОВО тарифов на услуги вневедомственной охраны с учетом вида охраняемых объектов. Приказом N 3 утверждены группы объектов, их помещений и территорий в зависимости от значимости и концентрации материальных, художественных, исторических, культурных ценностей, размещенных на объекте. При этом расчет тарифов на услуги вневедомственной охраны безотносительно к видам объектов, производится на основании Методических рекомендаций о порядке формирования тарифов на услуги по охране имущества юридических и физических лиц подразделениями вневедомственной охраны при ОВД России. Этими же рекомендациями предусмотрены разработка и утверждение тарифов на указанные услуги управлениями (отделами) вневедомственной охраны при МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ с доведением их до подчиненных подразделений. Особенности формирования тарифов на техническую охрану не предусматривают в качестве основания дифференциации тарифов изменение спроса со стороны владельцев неохраняемых объектов.

Приказом ОВО при ОВД по Новоуральскому ГО от 17.12.2010 N 94 с 01.01.2011 введены в действие тарифы на услуги, оказываемые ОВО, стоимость одного часа охраны посредством пульта централизованного наблюдения составляет 6 руб. 99 коп., стоимость одного часа охраны посредством РСПИ "Струна-3" - 5 руб. 26 коп.

Расчет произведен на основании Приказа МВД РФ от 31.01.1994 N 35 "Об утверждении нормативных актов по технической эксплуатации средств охранно-пожарной сигнализации подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ".

С 01.01.2011 введены в действие утвержденные УВО при ГУВД по Свердловской области индивидуальные тарифы на оказание Отделом охранных услуг, так например, стоимость услуг на охрану объектов составляет 6 руб. 99 коп. за час охраны.

В настоящее время Отдел при заключении договоров применяет цены (тарифы), утвержденные УВО при ГУВД по Свердловской области, и приводит в соответствие цены на оказываемые услуги по ранее заключенным договорам.

Таким образом, факт нарушения подразделением милиции вневедомственной охраны при органе внутренних дел РФ (ОВО при УВД "г. Новоуральск") ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии акта (приказ от 11.01.2009 N 3), реализация которого приводит к необоснованному установлению различных цен на одни и те же услуги вневедомственной охраны для различных заказчиков установлен.

В силу положений ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган уполномочен выдавать обязательные для исполнения предписания федеральным органам исполнительной власти, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, их должностным лицам об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство, о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и(или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, о недопущении действий, которые могут, являться препятствием для возникновения конкуренции и(или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства, о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства.

УФАС по Свердловской области были выданы предписания от 12.05.2011 N 1, N 2 и N 3 по прекращению указанными выше подразделениями вневедомственной охраны органов внутренних дел нарушения антимонопольного законодательства и принятию соответствующих мер.

Поскольку арбитражными судами решение УФАС по Свердловской области по делу о нарушении антимонопольного законодательства признано законным и обоснованным, оснований для признания недействительными принятых на его основании предписаний у суда не имеется. Самостоятельных мотивов для признания недействительными предписаний кассационные жалобы заявителей не содержат.

Судами правомерно отклонен довод о несоответствии текста резолютивной части изготовленного в полном объеме решения по делу N 64 резолютивной части акта государственного органа, оглашенной комиссией по итогам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, как не подтвержденный соответствующими доказательствами.

Иные доводы заявителей кассационных жалоб фактически сводятся к несогласию с оценкой доказательств и обязательств по делу и в связи с этим не принимаются судом кассационной инстанции в силу полномочий, установленных ст. 286, ч. 2 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку размер штрафа по постановлению о привлечении к административной ответственности по делу от 29.07.2011 N 34 составляет 100 000 руб. суд кассационной инстанции считает необходимым прекратить производство по кассационной жалобе в указанной части в соответствии с ч. 5.1 ст. 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нормы материального права судами первой и апелляционной инстанций применены правильно; нарушений норм процессуального права, являющихся, согласно ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, безусловным основанием для отмены судебных актов, не допущено.

Выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и основаны на правильном применении норм права.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 150, ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 03.11.2011 по делу N А60-23019/2011 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2012 по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации в лице Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации по Свердловской области, Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Каменск-Уральский", Управления вневедомственной охраны Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Свердловской области, Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию "поселок Уральский" - без удовлетворения.

Производство по кассационной жалобе Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации в лице Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации по Свердловской области в части постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области о привлечении к административной ответственности от 29.07.2011 N 34 прекратить.

Председательствующий

Ю.В. Вдовин

Судьи

В.А. Лукьянов Е.А. Поротникова