Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 декабря 2012 г. N Ф09-11779/12 по делу N А71-4790/2012

Екатеринбург

21 декабря 2012 г.

Дело N А71-4790/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 декабря 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Татариновой И.А., Василенко С.Н.

при ведении протокола помощником судьи Седеговой Н.А., рассмотрел в судебном заседании с использованием средств видеоконференц-связи кассационную жалобу Прокурора Удмуртской Республики (далее - Прокурор, заявитель) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 16.05.2012 по делу N А71-4790/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2012 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

Прокурора - Русских И.Ю. (доверенность от 30.05.2012);

Федерального казенного учреждения "Исправительная колония N 3 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Удмуртской Республике" (далее - ИК N3 УФСИН) - Шелудченко Е.В. (доверенность от 02.04.2012);

Федерального казенного учреждения "Ижевская воспитательная колония Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Удмуртской Республике" (далее - ИВК УФСИН) - Лукиных И.В. (доверенность от 09.06.2012).

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещенные надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Прокурор обратился в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (ИНН: 1831038485, ОГРН: 1031800554610); (далее - Управление, антимонопольный орган) об отказе в возбуждении дела от 16.02.2012 N СЮ 011706/1107.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: ИВК УФСИН, ИК N 3 УФСИН, Федеральное государственное унитарное предприятие "Строительно-монтажное управление N 13 Федеральной службы исполнения наказаний" в лице Ижевского филиала (далее - ФГУП "СМУ - 13 ФСИН"), общество с ограниченной ответственностью "Арт-Стоун" (далее - общество "Арт-Стоун").

Решением суда первой инстанции от 16.05.2012 (судья Кудрявцев М.Н.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2012 (судьи Ясикова Е.Ю., Грибиниченко О.Г., Риб Л.Х.) решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Прокурор просит названные судебные акты отменить, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, неправильное применение судами норм материального права.

При этом заявитель указывает, что судами не учтено, что ИК N 3 УФСИН, ИВК УФСИН, ФГУП "СМУ - 13 ФСИН", обществом "Арт-Стоун" совершены согласованные действия и достигнуты соглашения, направленные на устранение конкуренции при размещении государственного заказа на выполнение работ и оказание услуг строительного подряда, чем нарушены ст. 11, 15, 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Прокурор полагает, что пункт 7 ч. 2 ст. 55 Закона N 135-ФЗ и п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 17.03.2008 N 175 прямо указывают на необходимость исполнения государственного контракта, непосредственно учреждениями или предприятиями уголовно-исполнительной системы, без привлечения третьих лиц (коммерческих организаций). В связи с этим, по мнению заявителя необоснованны выводы судов о том, что названные нормы не содержат запрет на привлечение к исполнению госконтрактов организаций -субподрядчиков, не входящих в уголовно-исполнительную систему.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца и далее по тексту допущена опечатка. Имеется в виду пункт 7 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"

Прокурор считает, что незаконность оспариваемого решения антимонопольного органа подтверждается письмом Федеральной антимонопольной службы России от 24.10.2011 N АЦ/39720 "О рассмотрении обращения", в соответствии с которым в случае, если размещение заказа осуществляется учреждениями уголовно-исполнительной системы в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 55 Закона N 135-ФЗ у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) - учреждения уголовно-исполнительной системы, выполняющего работы, оказывающего услуги согласно предмету заказа, то привлечение субподрядчиков для исполнения государственного контракта возможно лишь в случае, если данные субподрядчики являются также учреждениями уголовно-исполнительной системы.

Кроме того, Прокурор просит обратить внимание на то, что судами не дана оценка его доводам об отсутствии у антимонопольного органа правовых (процессуальных) оснований для отказа в возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства. Прокурор полагает, что на стадии принятия заявления антимонопольная служба не вправе сделать вывод об отсутствии признаков антимонопольного нарушения и отказать в возбуждении дела. Такой вывод может быть сделан лишь в результате рассмотрения заявления по существу в ходе рассмотрения возбужденного дела об антимонопольном нарушении.

Как следует из материалов дела, Удмуртской прокуратурой по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях проведена проверка учреждений уголовно-исполнительной системы Удмуртской Республики.

В ходе проверки прокуратурой было установлено, что ФГУП "СМУ - 13 ФСИН" и учреждения УФСИН России по Удмуртской Республике, применяя положение п. 7 ч. 2 ст. 55 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", фактически осуществляют действия, которые приводят к ограничению и устранению конкуренции на рынке выполнения подрядных работ для нужд исправительных учреждений. Учреждения УФСИН России по Удмуртской Республике заключают государственные контракты на выполнение подрядных работ с единственным лицом (подрядчиком) - ФГУП "СМУ - 13 ФСИН", который самостоятельно работы не выполняет. Указанное предприятие по договорам субподряда передает принятые на себя обязательства по государственным контрактам в полном объёме в коммерческую организацию (не входящую в уголовно-исполнительную систему), с которой осуществляет сотрудничество. Таким образом, данные государственные контракты и договоры субподряда заключены без обеспечения возможности равного доступа всех участников на товарный рынок товаров (работ, услуг) для уголовно-исполнительной системы.

В связи с выявлением Прокурором в действиях ФГУП "СМУ - 13 ФСИН" и учреждений УФСИН России по Удмуртской Республике указанных обстоятельств, в Управление были направлены материалы для проведения проверки и принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Антимонопольным органом 16.02.2012 вынесено решение N СЮ 011706/1107 об отказе в возбуждении дела в отношении ФГУП "СМУ - 13 ФСИН", общества "Арт-Стоун", ИК N 3 УФСИН и ИВК УФСИН, по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

Названное решение было обжаловано Прокурором в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении требований Прокурора, суды исходили из того, что отказ Управления в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием признаков такого нарушения, не противоречит действующему законодательству.

Суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения судебных актов в связи со следующим.

Согласно ст. 22 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган, в частности, обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В соответствии с подп. 1 ч. 1 ст. 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

В силу п. 4 ст. 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

На основании п. 7 ч. 2 ст. 55 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы в случае, если производство товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы в случаях, предусмотренных Правительством Российской Федерации.

Согласно п. 3 постановления Правительства Российской Федерации от 17.03.2008 N 175 "О предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Постановление N 175) в случае, если производство товаров (работ, услуг) осуществляется учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы и информация об указанных учреждениях и предприятиях, а также о производимых ими товарах (работах, услугах) размещена на официальном сайте, Федеральная служба исполнения наказаний, ее территориальные органы, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы, а также предприятия и учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, вправе размещать заказы на поставки товаров (работ, услуг) в учреждениях и предприятиях уголовно-исполнительной системы без проведения торгов (у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)).

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании указанных норм Закона N 94-ФЗ и Постановления N 175 ИВК УФСИН 29.03.2011 заключило с ФГУП "СМУ - 13 ФСИН" государственные контракты N 7, 8 на выполнение подрядных работ, ИК N 3 УФСИН также заключило с ФГУП "СМУ - 13 ФСИН" государственный контракт на выполнение подрядных работ N 8 от 29.03.2011.

Пунктами 3.1.2 названных контрактов предусмотрено, что подрядчик обязан согласовывать с заказчиком субподрядчиков, привлекаемых к выполнению работ.

Между ФГУП "СМУ-13 ФСИН" (генподрядчик) и обществом "Арт-Стоун" (субподрядчик) заключен договор субподряда от 05.04.2011 N 050411-01/СК на выполнение работ по усилению несущих конструкций и капитального ремонта системы отопления здания гаража литер "М" ИВК УФСИН.

Также ФГУП "СМУ-13 ФСИН" заключен договор субподряда от 11.04.2011 N 110411-01/АС с обществом "Арт-Стоун" на выполнение капитального ремонта здания общежития осужденных N 2 ИК N 3 УФСИН.

Отказывая в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении ИВК УФСИН, ИК N 3 УФСИН, ФГУП "СМУ - 13 ФСИН", общества "Арт-Стоун", Управление действовало в рамках предоставленных антимонопольной службе полномочий, которые ограничены, в силу ст. 23 Закона N 135-ФЗ, рассмотрением только тех дел, в обстоятельствах которого выявлены признаки нарушения именно антимонопольного законодательства.

Поскольку, согласно подп. 2 ч. 9 ст. 44 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в том числе, когда признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют, судом кассационной инстанции не принимаются доводы Прокурора о том, что антимонопольная служба не вправе сделать вывод об отсутствии признаков антимонопольного нарушения и отказать в возбуждении дела на стадии принятия заявления.

Проанализировав положения действующего законодательства, регулирующего гражданско-правовые и антимонопольные отношения, суды правильно отметили, что Управление обоснованно мотивировало своё решение тем, что предприятия уголовно-исполнительной системы, получившие без проведения торгов (как единственный поставщик) государственный заказ от учреждения этой же системы, вправе заключить для исполнения этого заказа договор субподряда.

Суд кассационной инстанции полагает, что в целях соблюдения норм антимонопольного законодательства не подлежит безусловному применению схема построения договорных отношений, содержащаяся в указанном выше письме Федеральной антимонопольной службы России от 24.10.2011 N АЦ/39720 "О рассмотрении обращения" на которое ссылается в кассационной жалобе Прокурор, поскольку указанное письмо не имеет силы действующего нормативного правового акта.

Построение правоотношений по исполнению государственного заказа исключительно внутри системы организаций уголовно-исполнительной системы императивно в нормативном порядке не предписано.

И, кроме того, суть субподрядных работ состоит в передаче на исполнение какой-либо части работ, которые являются в рамках общего объема строительных работ узкоспециализированными, либо для выполнения которой у подрядчика отсутствуют необходимые кадровые и технические ресурсы. Указанное предполагает, что в рамках предприятий уголовно-исполнительной системы могут отсутствовать такие узкоспециализированные либо достаточно технически оснащенные организации, что может привести к невозможности исполнения государственного заказа только силами организаций уголовно-исполнительной системы.

На основании изложенного соответствующие доводы кассационной жалобы подлежат отклонению.

Оценив по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суды пришли к обоснованному выводу о том, что антимонопольный орган, установив формальное соблюдение норм действующего законодательства, правомерно отказал в возбуждении дела в отношении ФГУП "СМУ - 13 ФСИН", общества "Арт-Стоун", ИК N 3 УФСИН и ИВК УФСИН по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, судами правомерно отказано Прокурору в удовлетворении заявленных требований.

Доводы Прокурора о том, что антимонопольным органом и судами необоснованно не выявлены в действиях ИК N 3 УФСИН, ИВК УФСИН, ФГУП "СМУ - 13 ФСИН", общества "Арт-Стоун" соглашения, запрещенные п. 4 ст. 16 Закона N 135-ФЗ, не могут быть приняты, поскольку ИК N 3 УФСИН, ИВК УФСИН, в спорных правоотношениях не выступают как представители органов государственной власти, а являются государственными заказчиками, порядок заключения государственных контрактов для которых установлен специальной нормой права.

Содержащиеся в кассационной жалобе доводы о том, что ИК N 3 УФСИН и ИВК УФСИН, заведомо зная о том, что ФГУП "СМУ - 13 ФСИН" не имеет ни кадровых, ни технических возможностей для исполнения государственного заказа, целенаправленно заключают государственные контракты с ФГУП "СМУ - 13 ФСИН", формально используя нормы действующего законодательства для передачи бюджетных денежных средств конкретной коммерческой организации - обществу "Арт-Стоун", не могут являться основанием для признания недействительным оспариваемого по делу решения антимонопольного органа. К указанным обстоятельствам, в которых Прокурор усматривает злоупотребления и признаки коррупции при неэффективном расходовании бюджетных денежных средств, подлежат применению иные меры государственного реагирования, не связанные с законодательством о конкуренции.

Иные доводы заявителя кассационной жалобы отклоняются судом кассационной инстанции, поскольку ранее уже были предметом рассмотрения судов и получили надлежащую правовую оценку. Основания для переоценки у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учётом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 16.05.2012 по делу N А71-4790/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2012 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Прокурора Удмуртской Республики - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А.Поротникова

Судьи

И.А.Татаринова С.Н.Василенко