Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 февраля 2013 г. N Ф09-635/13 по делу N А71-9736/2012

Екатеринбург

27 февраля 2013 г.

Дело N А71-9736/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 февраля 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Кангина А.В., Черкезова Е.О.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования "город Ижевск" (далее - администрация; ИНН 1826001137, ОГРН 1031800554400) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 24.09.2012 по делу N А71-9736/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2012 по указанному делу.

Лица, участвующие в деле, уведомленные о времени и месте судебного разбирательства посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - управление, антимонопольный орган; ИНН 1831038485, ОГРН 1031800554610) о признании недействительными решения и предписания от 27.06.2012 по делу N ТГ 08-02/2012-03.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Удмуртская Республиканская общественная организация "Защита и развитие интересов малого и среднего предпринимательства", Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Ижевска, Управление земельных ресурсов и землеустройства Администрации г. Ижевска, Администрация Ленинского района г. Ижевска, Администрация Октябрьского района г. Ижевска, Администрация Первомайского района г. Ижевска, Администрация Устиновского района г. Ижевска, Администрация Индустриального района г. Ижевска, индивидуальный предприниматель Фоносейна Найля Сибагатовна.

Решением суда от 24.09.2012 (судья Мосина Л.Ф.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2012 (судьи Варакса Н.В., Осипова С.П., Риб Л.Х.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит указанные судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Как следует из материалов дела, администрацией издано распоряжение от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении плана развития объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания в легких конструкциях на территории г. Ижевск (третьей очереди)", в соответствии с которым в 2007, 2008, 2009 гг. 103 нестационарных торговых объекта на территории г. Ижевска подлежат сносу, 143 нестационарных торговых объекта подлежат модернизации.

Во исполнение указанного распоряжения часть нестационарных торговых объектов в г. Ижевске была снесена.

Постановлением администрации от 17.06.2009 N 534 "О временном приостановлении действия постановлений от 15.08.2002 N 370, от 24.06.2004 N 277, распоряжения от 04.05.2007 N 88 в части сноса киосков", действие распоряжения от 04.05.2007 N 88 было приостановлено в части сноса киосков до 01.01.2011.

Распоряжением администрации от 31.03.2011 N 106 внесены изменения и дополнения в распоряжение от 04.05.2007 N 88, согласно которым с целью приведения ул. Пушкинской в соответствие с архитектурным обликом центральной улицы города, принимая во внимание достижение нормативов обеспеченности населения города площадью торговых объектов, дополнительно, еще 14 легких конструкций (киоски, торгового - остановочные комплексы) на территории г. Ижевска подлежали сносу в 2011 г.

Распоряжением администрации от 28.10.2011 N 430 утвержден План реконструкции нестационарных торговых объектов на территории города Ижевска на 2011-2013 г., согласно которому 106 нестационарных торговых объектов на территории г. Ижевска подлежали сносу в 2011, 2012, 2013 гг.

Распоряжением администрации от 02.02.2012 N 22 признаны утратившими силу распоряжения от 31.03.2011 N 106 и от 28.10.2011 N 430.

На основании поступившего в управление заявления Удмуртской Республиканской общественной организации "Защита и развитие интересов малого и среднего предпринимательства", приказом руководителя антимонопольного органа от 12.04.2012 N 323 в отношении администрации возбуждено дело N ТГ 08-02/2012-03.

По результатам рассмотрения данного дела антимонопольным органом принято решение от 27.06.2012, которым администрация признана нарушившей п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части издания и действия распоряжения от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении плана развития объектов торговли общественного питания и бытового обслуживания в легких конструкциях на территории г. Ижевска (третьей очереди)", действием которого 103 нестационарных торговых объектов подлежали сносу, что является необоснованным препятствованием осуществления предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам, привело и может привести в дальнейшем к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке розничной торговли продовольственными и непродовольственными товарами на территории г. Ижевска; администрация признана нарушившей ст. 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о регулировании торговой деятельности) в части действия с 01.02.2010 распоряжения администрации от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении плана развития объектов торговли общественного питания и бытового обслуживания в легких конструкциях на территории города Ижевска (третьей очереди)", действием которого 103 нестационарных торговых объектов подлежали сносу, что привело и может привести в дальнейшем к установлению на рынке розничной торговли продовольственными и непродовольственными товарами на территории г. Ижевска правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных законодательством о торговле Российской Федерации; администрация признана нарушившей п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в части издания и действия до даты отмены распоряжения администрации от 31.03.2011 N 106 "О внесении изменений и дополнений в распоряжение Администрации г. Ижевска от 04.05.2007 N 88", действием которого 14 нестационарных торговых объектов подлежали сносу, что является необоснованным препятствованием осуществлению предпринимательской деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, привело или могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке розничной торговли продовольственными и непродовольственными товарами на территории г. Ижевска; администрация признана нарушившей ст. 15 Закона о регулировании торговой деятельности в части издания и действия до даты отмены распоряжения администрации от 31.03.2011 N 106 "О внесении изменений и дополнений в распоряжение Администрации г. Ижевска от 04.05.2007 N 88", действием которого 14 нестационарных торговых объектов подлежали сносу, что привело или могло привести к установлению на рынке розничной торговли продовольственными и непродовольственными товарами на территории г. Ижевска правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных законодательством о торговле Российской Федерации; Администрация признана нарушившей п. 2 ч. 1 ст. 15 закона о защите конкуренции в части издания и действия до даты отмены распоряжения администрации от 28.10.2011 N 430 "Об утверждении плана реконструкции нестационарных торговых объектов на территории г. Ижевска на 2011-2013 годы", действием которого 106 нестационарных торговых объектов подлежали сносу, что является необоснованным препятствованием осуществлению предпринимательской деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, привело или могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке розничной торговли продовольственными и непродовольственными товарами на территории г. Ижевска; администрация признана нарушившей ст. 15 Закона о регулировании торговой деятельности в части издания и действия до даты отмены распоряжения администрации от 28.10.2011 N 430 "Об утверждении плана реконструкции нестационарных торговых объектов на территории г. Ижевска на 2011-2013 годы", действием которого 106 нестационарных торговых объектов подлежали сносу, что привело или могло привести к установлению на рынке розничной торговли продовольственными и непродовольственными товарами на территории г. Ижевска правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных законодательством о торговле Российской Федерации.

На основании указанного решения администрации выдано предписание от 27.06.2012, которым на администрацию возложена обязанность прекратить выявленные нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, отменить распоряжение от 04.05.2007 N 88.

Не согласившись с решением и предписанием управления, администрация обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из законности решения и предписания управления ввиду наличия в действиях администрации выявленных в ходе проверки нарушений антимонопольного законодательства.

Выводы судов соответствуют материалам дела и нормам действующего законодательства.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо установить наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает обязательные для исполнения предписания.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в п. 1 - 7 данной нормы и не является закрытым. В частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (п. 2).

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Статьей 15 Закона о регулировании торговой деятельности установлены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

В соответствии с подп. "д" п. 4 ст. 15 Закона о регулировании торговой деятельности органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

Частью 1 ст. 10 Закона о регулировании торговой деятельности установлено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 10 Закона о регулировании торговой деятельности).

В силу ч. 5 ст. 10 Закона о регулировании торговой деятельности схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В соответствии с ч. 6 ст. 10 Закона о регулировании торговой деятельности утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Судами установлено, что между администрациями районов г. Ижевска и организациями, индивидуальными предпринимателями в период с 2003-2009 гг. были заключены договоры о предоставлении земельных участков в краткосрочную аренду для размещения временных сооружений торговли и объектов рекламы, до окончания срока действия договоров аренды земельных участков арендаторы (организации и индивидуальные предприниматели) обращались в администрации районов г. Ижевска с заявлениями о продлении либо о переоформлении указанных договоров. Заявления были рассмотрены администрациями районов г. Ижевска и по каждому заявлению последовал ответ, при этом одним хозяйствующим субъектам было предложено модернизировать нестационарные торговые объекты, а другим предписано снести нестационарный торговый объект. Хозяйствующих субъектов, которым было предписано снести нестационарные торговые объекты, администрации районов г. Ижевска письменно известили об отказе в предоставлении в аренду испрашиваемых земельных участков со ссылкой на распоряжение администрации от 04.05.2007 N 88. Часть нестационарных торговых объектов была снесена.

Однако постановлением администрации от 02.03.2009 N 141 "О приостановлении рассмотрения вопросов по вновь предоставляемым земельным участкам для размещения временных объектов торговли и бытового обслуживания на территории города Ижевска" рассмотрение вопросов по вновь предоставляемым земельным участкам для размещения временных объектов торговли и бытового обслуживания до разработки и утверждения схемы размещения указанных объектов на территории г. Ижевска приостановлено.

Распоряжением администрации от 12.05.2011 N 177 "О разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Ижевска" Главному управлению архитектуры и градостроительства администрации предписано организовать разработку и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Ижевска в срок до 01.10.2011.

При этом судами установлено, что в настоящее время схема не разработана, ведутся работы по ее разработке.

Установив вышеуказанные обстоятельства, суды пришли к правомерным выводам о создании администрацией хозяйствующим субъектам препятствий в осуществлении их деятельности, поскольку издание администрацией перечисленных распоряжений привело и могло привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность с использованием нестационарных торговых объектов; привело и могло привести к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами и ограничению конкуренции, так как одним хозяйствующим субъектам было предложено модернизировать нестационарные торговые объекты, а другим предложено снести нестационарный торговый объект

Данные действия администрации верно квалифицированы антимонопольным органом и судами как нарушающие требования п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы администрации, приведенные в жалобе, аналогичны доводам апелляционной жалобы, направлены по существу на переоценку установленных судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств и представленных доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 24.09.2012 по делу N А71-9736/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2012 по указанному делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации муниципального образования "город Ижевск" - без удовлетворения.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

А.В. Кангин Е.О. Черкезов