Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22 августа 2013 г. N Ф09-7708/13 по делу N А76-11964/2012

Екатеринбург

22 августа 2013 г.

Дело N А76-11964/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 15 августа 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 августа 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Кангина А.В.,

судей Василенко С.Н., Сухановой Н.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Военной прокуратуры Чебаркульского гарнизона на решение Арбитражного суда Челябинской области от 07.02.2013 по делу N А76-11964/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе, путем размещения информации на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

военного прокурора Чебаркульского гарнизона (далее - военный прокурор) - Аверин А.И. (доверенность от 13.08.2013);

индивидуального предпринимателя Фарзалиева Гусейн Фаррух Оглы (далее - предприниматель) - Закутнев А.С. (доверенность от 20.07.2012).

Предприниматель обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области (далее - административный орган) о признании незаконными и отмене постановлений:

- от 14.06.2012 N 122/123 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1, 4 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс), в виде наложения штрафа в сумме 30 000 руб.;

- от 14.06.2012 N 124/125/126 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1, 3, 4 ст. 20.4 Кодекса, в виде наложения штрафа в сумме 30 000 руб.;

и о признании недействительными представлений:

- от 14.06.2012 N 122/123 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;

- от 14.06.2012 N 124/125/126 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Военная прокуратура Чебаркульского гарнизона (далее - военная прокуратура).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 07.02.2013 (судья Зайцев С.В.) заявленные требования предпринимателя удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2013 (судьи: Костин В.Ю., Арямов А.А., Малышев М.Б.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе военная прокуратура просит обжалуемые судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права. Заявитель жалобы указывает, что согласно положениям Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1) военный прокурор вправе осуществить надзор за исполнением законов руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и индивидуальными предпринимателями. Проверка исполнения закона проведена на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором; прокурор возбуждает производство об административном правонарушении, что предусмотрено положениями ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1, ч. 1 ст. 28.4 Кодекса. В данном случае проверка предпринимателя проведена военной прокуратурой, действовавшей согласно положениям ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1, постановление возбуждено на законных основаниях.

Помимо изложенного заявитель кассационной жалобы поясняет, что на территории поселка им. Каширина г. Чебаркуля командованием воинских частей гарнизона организован контрольно-пропускной режим, при этом объекты недвижимости, используемые предпринимателем по договору, являются ведомственными объектами Министерства обороны Российской Федерации, проведение проверок исполнения законодательства юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на указанных объектах территориальными органами прокуратуры Российской Федерации не производится, нарушений закона военной прокуратурой не допущено.

Проверив законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции считает, что они приняты с нарушением норм материального права.

Как установлено судами, на основании предписания временно исполняющего обязанности военного прокурора Чебаркульского гарнизона от 15.05.2012 N 1834/6 сотрудниками военной прокуратуры проведена проверка соблюдения предпринимателем требований пожарной безопасности в арендуемых им магазинах, расположенных по адресам: Челябинская область, г. Чебаркуль, ул. Каширина, 25 и 42.

В ходе проверки выявлены нарушения предпринимателем требований пожарной безопасности, ответственность за несоблюдение которых предусмотрена ч. 1, 3, 4 ст. 20.4 Кодекса.

По фактам совершения указанных нарушений военным прокурором вынесены постановления от 28.05.2012 о возбуждении дел об административных правонарушениях по ч. 1, 3, 4 ст. 20.4 Кодекса.

Административным органом вынесены постановления от 14.06.2012 N 122/123 о привлечении предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной ч. 1, 4 ст. 20.4 Кодекса, в виде наложения административного штрафа в сумме 30 000 руб. и N 124/125/126 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1, 3, 4 ст. 20.4 Кодекса, в виде наложения административного штрафа в сумме 30 000 руб., а также предпринимателю выданы представления от 14.06.2012 N 122/123 и N 124/125/126 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановлений и предписаний административного органа.

Суды обеих инстанций удовлетворили требования предпринимателя исходя из выводов о том, что военные прокуроры не уполномочены на проведение проверок в отношении граждан, не являющихся военнослужащими, следовательно, не вправе рассматривать обращения о нарушениях законодательства и возбуждать административные дела в отношении предпринимателей, поэтому осуществление проверки неуполномоченным на её проведение лицом влечёт недействительность результатов такой проверки и признания незаконными постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, и, соответственно, незаконными оспариваемых постановлений и предписаний административного органа.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций сделаны на основании неправильного применения норм материального права.

Делая выводы об отсутствии у военного прокурора полномочий по проведению проверки соблюдения предпринимателем законодательства о пожарной безопасности и признавая незаконными постановления военного прокурора о возбуждении административных дел в отношении предпринимателя, суды сослались на приказ Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 07.05.2008 N 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур".

Между тем, суды не учли следующее.

В приказе Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 07.05.2008 N 84 разграничены полномочия прокуроров при осуществлении надзора в сфере исполнения законов только следующими поименованными физическими лицами: должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Индивидуальные предприниматели в этом приказе отдельно не названы.

Согласно п. 3 ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила настоящего Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношений.

Из существа правоотношений по исполнению гражданами законодательства о пожарной безопасности следует, что они являются административными, поэтому нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, в настоящем деле применены быть не могут.

Соответственно, в административных правоотношениях по исполнению гражданами законодательства о пожарной безопасности к перечисленным в приказе Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 07.05.2008 N 84 категориям физических лиц индивидуальные предприниматели не относятся в силу норм ст. 18 и п. 1 ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях разграничивают такие понятия, как "физические лица", "юридические лица", "должностные лица", "лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица", "граждане", "военнослужащие", "граждане, призванные на военные сборы" и "лица, имеющие специальные звания", устанавливая для них разную степень ответственности за совершаемые правонарушения и особенности административного производства. Поэтому с учетом правил юридической техники недопустимо смешение или расширительное толкование указанных в приказе Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 07.05.2008 N 84 терминов, определяющих физических лиц - субъектов прокурорского надзора, т.е. понимать под ними как прямо перечисленных лиц, так и индивидуальных предпринимателей.

Следовательно, указанный приказ не регламентирует разграничение полномочий прокуроров в сфере надзора за исполнением индивидуальными предпринимателями законодательства о пожарной безопасности.

Абзацами 3 и 7 п. 1.5 приказа Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 31.03.2008 N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" прокурорам при организации прокурорского надзора предписано, в частности, акцентировать усилия на соблюдении прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля; при этом не должен ослабевать надзор за исполнением законов самими хозяйствующими субъектами, которые наряду с иными субъектами гражданских прав и обязанностей должны соблюдать законодательно установленные правила и вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимателей, граждан, общества и государства.

Указанный приказ от 31.03.2008 N 53 по существу относит индивидуальных предпринимателей к субъектам прокурорского надзора, в тоже время не регламентирует разграничение полномочий прокуроров, в частности, в сфере надзора за исполнением индивидуальными предпринимателями законодательства о пожарной безопасности.

Более того, вышеприведённые приказы Генеральной Прокуратуры Российской Федерации не регламентируют вопросы возбуждения дел об административных правонарушениях и проведения административного расследования в соответствии с полномочиями прокуроров, установленных нормами Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).

Так, согласно абзацу 9 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре одной из функций прокуратуры Российской Федерации является возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

В целях осуществления возложенных функций, в том числе предусмотренной абзацем 9 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, на прокурора возложены специальные полномочия, перечисленные в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре.

В соответствии с п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Из содержания п. 1 ч. 1 ст. 25.11. и ч. 1 ст. 28.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что при осуществлении надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (п. 3 ч. 4 ст. 28.1. Кодекса)

В соответствии с ч. 1 ст. 28.8. Кодекса постановление прокурора об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента вынесения постановления об административном правонарушении.

Преамбулой Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ) предусмотрено, что он регулирует отношения в области обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, в том числе с индивидуальными предпринимателями.

Вышеприведённые нормы Закона о прокуратуре и Кодекса не разграничивают и не ограничивают полномочия территориальных прокуроров, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур по предмету и субъектам прокурорского надзора за исполнением административного законодательства, в частности, требований пожарной безопасности индивидуальными предпринимателями.

Из абзаца 6 ст. 1 и абзаца 2 ст. 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ следует, что предметом проверки при осуществлении федерального государственного пожарного надзора является соблюдение требований пожарной безопасности не юридическим лицом, а на объекте защиты.

Согласно абзацу 4 ст. 20 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.

Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ) определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения (ч. 1 ст. 1 названного Закона).

В соответствии с п. 15 ст. 2 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ под объектом защиты понимается продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, строения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре.

Согласно абзацу 5 ст. 20 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ для объектов защиты, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами по пожарной безопасности, разрабатываются специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения указанных объектов пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению их пожарной безопасности, подлежащие согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности.

Из вышеизложенного следует, что пределы полномочий прокуроров в случае осуществления надзора за исполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства о пожарной безопасности определяются не предметом или субъектами, а объектами, в отношении которых возможен прокурорский надзор.

Согласно ст. 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Ведомственными актами, регулирующими порядок проведения прокурорской проверки за исполнением законодательства, в том числе о пожарной безопасности, являются приказы Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" и от 27.03.2009 N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Таким образом, проверке подлежали объекты, эксплуатируемые предпринимателем по договору аренды, заключённому между Территориальным управлением Федерального агентства по Управлению Федеральным имуществом по Челябинской области (арендодатель), действовавшим от имени Российской Федерации на основании Положения о территориальном управлении Федерального агентства по управлению Федеральным имуществом по Челябинской области и предпринимателем (арендатором).

Из материалов дела следует, что проверка военным прокурором назначена, и сотрудниками военной прокуратурой проведена на подведомственных объектах недвижимого имущества Министерства обороны Российской Федерации на территории посёлка им. Каширина (ДОС).

Таким образом, постановления от 28.05.2012 о возбуждении дел об административных правонарушениях по ч. 1, 3, 4 ст. 20.4 Кодекса вынесены и направлены в административный орган военным прокурором в пределах предоставленных законодательством полномочий.

Ошибочные выводы судов первой и апелляционной инстанции привели к принятию недостаточно обоснованных судебных актов по существу спора. Судами не устанавливались обстоятельства по рассматриваемому делу, касающиеся результатов прокурорской проверки, административного расследования, производства по делам об административных правонарушениях.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Челябинской области.

При новом рассмотрении дела суду надлежит исследовать и оценить все доказательства по делу в их совокупности с учётом относимости и допустимости, установить существенные для правильного разрешения дела обстоятельства, связанные с привлечением предпринимателя к административной ответственности за совершение правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ч. 1, 3. 4 ст. 20.4 Кодекса, и принять обоснованное по существу спора законное решение.

Руководствуясь ст.ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 07.02.2013 по делу N А76-11964/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2013 по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Челябинской области.

Председательствующий

А.В. Кангин

Судьи

С.Н. Василенко Н.Н. Суханова