Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 9 декабря 2013 г. N Ф09-13167/13 по делу N А34-207/2013

Екатеринбург

09 декабря 2013 г.

Дело N А34-207/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 02 декабря 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 декабря 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Кангина А.В., Татариновой И.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Кургана (ОГРН 1024500521506, ИНН 4501005007; далее - администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Курганской области от 03.06.2013 по делу N А34-207/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.08.2013 по тому же делу.

В заседании суда кассационной инстанции 25.11.2013 объявлен перерыв до 02.12.2013. По окончании перерыва заседание суда возобновлено.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации - Резепина Е.С. (доверенность от 13.12.2010 N 4746);

муниципального казенного учреждения города Кургана "Городская инспекция по земельным отношениям" (далее - казенное учреждение) - Спиридонова А.Н. (доверенность от 09.01.2013 N 4-И).

От Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее - управление, антимонопольный орган) поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителей, которое удовлетворено судом в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании недействительными решения управления от 03.12.2012 (резолютивная часть объявлена 20.11.2012), вынесенного по делу N 109 о нарушении антимонопольного законодательства, и выданного на основании данного решения предписания от 03.12.2012.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено казенное учреждение.

Решением суда от 03.06.2013 (судья Полякова А.И.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.08.2013 (судьи Костин В.Ю., Баканов В.В., Бояршинова Е.В.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное толкование судами норм материального права, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора, а также на несоответствие выводов судов установленным фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам.

В частности, администрация указывает на необоснованное неприменение судами положений ст. 6, 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), отмечая при этом, что Бюджетным кодексом допускается выполнение и наделение муниципального казенного учреждения функциями органа местного самоуправления.

Администрация также считает, что судами неправомерно применена к рассматриваемым правоотношениям ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), поскольку казенные учреждения не являются хозяйствующими субъектами по смыслу указанного федерального закона.

Заявитель полагает, что судами необоснованно применены Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", поскольку указанные рекомендации носят информационно-рекомендательный характер

В обоснование жалобы администрация ссылается на то, что в материалах дела отсутствуют доказательства наделения казенного учреждения полномочиями органа местного самоуправления. Привлечение казенного учреждения для участия в работе по проверке документов не свидетельствует о передаче полномочий органа местного самоуправления данному лицу. Кроме того, деятельность по проверке документов действующим законодательством не отнесена к исключительной компетенции органов местного самоуправления, а носит организационный и технический характер. Со ссылкой на Федеральный закон от 06.10.20013 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) администрация отмечает, что к полномочиям органов местного самоуправления относится осуществление муниципального земельного контроля; данное полномочие также не передано казенному учреждению. Оценочная и геодезическая деятельность не относятся к полномочиям и функциям органов местного самоуправления и может осуществляться любыми лицами.

По мнению управления, изложенному в отзыве на кассационную жалобу, суды полно и всесторонне исследовали обстоятельства дела, правильно применили нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения. Антимонопольный орган просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу администрации - без удовлетворения.

Казенное учреждение также представило отзыв, в котором, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит отменить вынесенные по настоящему делу решение и постановление, кассационную жалобу администрации - удовлетворить.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, управлением в отношении казенного учреждения возбуждено дело N 108 о нарушении антимонопольного законодательства, в ходе которого было выявлено, что казенное учреждение выдало индивидуальному предпринимателю Кацуба О.А. предписание от 17.05.2012, информирующее, что срок действия ордера - разрешения на распространение наружной рекламы и информации от 25.04.2006 N 566 истек 25.04.2007 и индивидуальному предпринимателю Кацуба О.А. необходимо в срок до 24.05.2012 явиться в казенное учреждение, в противном случае будет произведен демонтаж рекламной конструкции.

В ходе рассмотрения материалов названного антимонопольного дела управлением установлено следующее.

Решением Курганской городской Думы от 16.11.2011 N 244 "Об утверждении перечня муниципальных казенных учреждений города Кургана, создаваемых путем изменения типа муниципальных бюджетных учреждений города Кургана" муниципальное учреждение г. Кургана "Городская инспекция по земельным отношениям" преобразовано в муниципальное казенное учреждение г. Кургана "Городская инспекция по земельным отношениям".

Постановлением администрации от 23.12.2011 N 9567 утвержден Устав казенного учреждения, п. 2.1.4 и 2.2.5 которого закреплено, что основными целями и видами деятельности казенного учреждения являются: участие в осуществлении контроля в рамках полномочий, предоставленных учредителем; участие в осуществлении муниципального земельного контроля в рамках полномочий, предоставленных учредителем.

В соответствии с п. 2.1.5 и 2.3 Устава казенное учреждение осуществляет определенные виды деятельности, приносящие доход: оформление текстовых и графических материалов по вопросам архитектурной, строительной и кадастровой деятельности; составление схемы границ земельных участков, проводит работы по определению местоположения границ земельных участков; осуществление геодезической и картографической деятельности; осуществление оценочной деятельности; выполнение работ по обследованию технического состояния рекламных конструкций, вывесок, кронштейнов (т. 1 л.д. 60-64).

Решением Курганской городской Думы от 18.11.2009 N 273 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории города Кургана" установлено, что муниципальный земельный контроль на территории г. Кургана - деятельность администрации либо иного уполномоченного администрацией органа по контролю за использованием земель на территории г. Кургана.

Согласно информации, размещенной на сайте (www. kurgan-city.ru) департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана, в задачи и функции, выполняемые казенным учреждением, входит, в том числе выдача разрешений на установку рекламных конструкций, муниципальный земельный контроль, геодезические работы (т. 2 л.д. 48-49).

Решением Курганской городской Думы от 18.04.2012 N 77 утверждены Правила выдачи разрешений на установку рекламных конструкций в городе Кургане.

Порядок оказания услуги установлен постановлением администрации от 17.07.2012 N 5044 "Об утверждении Административного регламента предоставления Департаментом развития городского хозяйства Администрации города Кургана муниципальной услуги "Выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории г. Кургана".

Согласно разделу II п. 7 в предоставлении услуги участвует казенное учреждение: специалист отдела размещения рекламы и информации учреждения осуществляет проверку документов и сведений, содержащихся в заявлении и приложенных к нему документах и при непредставлении заявителем согласований рекламной конструкции и места ее размещения с уполномоченными органами, указанными в п. 12 раздела II данного Административного регламента, осуществляет необходимые согласования (гл. 5 п. 32).

Усмотрев в действиях администрации по итогам анализа вышеназванных правых актов по организации деятельности казенного учреждения нарушение антимонопольного законодательства, управление в соответствии с приказом от 07.08.2012 N 162 в отношении администрации возбудило дело N 109 по признакам нарушения администрацией ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, устанавливающей запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

По результатам рассмотрения данного дела антимонопольным органом вынесено решение от 03.12.2012 (резолютивная часть объявлена 20.11.2012), которым действия администрации по наделению хозяйствующего субъекта - казенного учреждения функциями контроля и разрешительными правами органа местного самоуправления признаны нарушающими ч. 3 ст.15 Закона о защите конкуренции (п. 1 резолютивной части решения); администрации решено выдать предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства (п. 2 решения).

Во исполнение указанного решения антимонопольного органа администрации выдано предписание от 03.12.2012, обязывающее администрацию в месячный срок со дня получения предписания прекратить вышеназванные нарушения ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, а именно: определить какими направлениями деятельности будет заниматься казенное учреждение - либо функциями органа местного самоуправления, либо предоставлять услуги коммерческого характера, и внести соответствующие изменения в Устав казенного учреждения.

Администрация, не согласившись с названными решением и выданным в ее адрес предписанием антимонопольного органа, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными и отмене указанных ненормативных правовых актов антимонопольного органа.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из наличия в действиях администрации нарушений ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Рассматривая дело, суды обеих инстанций согласились с выводами управления о том, что казенное учреждение осуществляет функции хозяйствующего субъекта в смысле, предаваемом этому понятию п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции, так как получает доходы от оказания платных услуг.

Суды сделали вывод о том, что постановлением администрации от 23.12.2011 N 9567, которым утвержден Устав казенного учреждения, учреждение наделено контролирующими функциями в сферах, отнесенных действующим законодательством к компетенции органов местного самоуправления.

В частности, как указали суды, казенное учреждение в данном случае наделено полномочиями и функциями муниципального образования городского округа в рекламной, оценочной и геодезической деятельности. Утвердив Устав казенного учреждения, администрация передала данному учреждению полномочия органов местного самоуправления по вопросам геодезической и картографической деятельности, оценочной деятельности и выполнению работ по обследованию технического состояния рекламных конструкций (п. 2.1.5, 2.3 Устава), предоставила право участия в осуществлении муниципального земельного контроля (п. 2.1.4, 2.2.5 Устава).

На основании вышеизложенного суды подтвердили правомерность вывода антимонопольного органа о совмещении казенным учреждением функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта, что, по мнению управления, нарушает запрет, предусмотренный ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Между тем суд кассационной инстанции считает, что данный вывод судов и антимонопольного органа является недостаточно обоснованным.

В силу ст. 6 Бюджетного кодекса казенное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и/или исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

В соответствии с п. 3 ст. 161 Бюджетного кодекса казенное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе.

Таким образом, допускается наделение казенного учреждением функциями органа местного самоуправления и функциями хозяйствующего субъекта.

Однако нарушающим требования антимонопольного законодательства является факт совмещения функций хозяйствующего субъекта по осуществлению деятельности, приносящей доход на соответствующем рынке, с функциями регулятора этого же самого рынка, то есть с полномочиями органа местного самоуправления и правами органа государственного контроля и надзора.

В этом случае осуществление казенным учреждением полномочий органа местного самоуправления наряду с деятельностью, приносящей доход, на товарных рынках, указанных в уставе, поставит данное учреждение в преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на данных товарных рынках, так как иные хозяйствующие субъекты такими полномочиями не обладают и не имеют возможности для привлечения административного ресурса в ходе осуществления своей деятельности. При таких обстоятельствах наделение хозяйствующего субъекта - казенного учреждения функциями контроля и разрешительными правами органа местного самоуправления приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, при рассмотрении настоящего дела необходимо установить обстоятельства на разграничение или совмещение функций казенного учреждения, выполняемых им в качестве хозяйствующего субъекта, предусмотренных Уставом, с полномочиями органа местного самоуправления в указанной сфере деятельности.

В п. 5 решения антимонопольного органа указано, что платные услуги, оказываемые казенным учреждением, утвержденные решением Курганской городской Думы от 21.09.2011 N 191 "Об утверждении перечня и тарифов на платные услуги, предоставляемые муниципальным казенным учреждением города Кургана "Городская инспекция по земельным отношениям", не совпадают с услугами в Перечне услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг на территории города Кургана, утвержденным решением Курганской городской Думы от 20.06.2012 N 125 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг на территории города Кургана".

Судами первой и апелляционной инстанций этот вывод процитирован, но оценки данному выводу антимонопольного органа суды не дали.

Несогласующиеся выводы решения и предписания управления судами не исследовались.

Предметом проверки антимонопольного органа было лишь два пункта Устава казенного учреждения: п. 2.1.4 - участие в осуществлении контроля в рамках полномочий, предоставленных учредителем и 2.2.5 - участие в осуществлении муниципального земельного контроля в рамках полномочий, предоставленных учредителем. Представитель администрации также говорил об этом в судебном заседании.

Проверяя законность решения и предписания антимонопольного органа, судами также не выяснено, какие конкретно функции органов местного самоуправления переданы казенному учреждению.

Кроме того, судами не проверялись доводы администрации и казенного учреждения, является ли "участие в осуществлении контроля" (п. 2.1.4, п. 2.2.5 Устава) тождественным понятию "осуществление контроля".

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций в целях установления наличия (отсутствия) запрещенного Законом о защите конкуренции совмещения казенным учреждением функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта не приняты меры к определению конкретных функций, выполняемых казенным учреждением в качестве хозяйствующего субъекта в соответствии с предусмотренной Уставом основной деятельностью, с одновременным наделением казенного учреждения в указанной области деятельности функциями органа власти местного самоуправления; не исследован вопрос осуществления казенным учреждением как хозяйствующим субъектом своей уставной деятельности в целях обеспечения реализации полномочий (функций) органа местного самоуправления, судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, которому следует устранить указанные нарушения и принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 03.06.2013 по делу N А34-207/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.08.2013 по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Курганской области.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

А.В. Кангин И.А. Татаринова