Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 декабря 2013 г. N Ф09-13827/13 по делу N А60-7217/2013

Екатеринбург

27 декабря 2013 г.

Дело N А60-7217/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 24 декабря 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 декабря 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Кангина А.В., Василенко С.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области (далее - Фонд) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2013 по делу N А60-7217/2013 Арбитражного суда Свердловской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Фонда - Бессонова Л.О. (доверенность от 24.12.2012 N 93);

Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Свердловской области "Городская больница N 3 город Первоуральск" (далее - Больница) - Евдокимова Г.И. (доверенность от 03.04.2013), Лумпова Н.В. (доверенность от 03.04.2013), Ширинкина Е.В. (доверенность от 16.12.2013).

Больница обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконными действий Фонда, выразившихся в требовании о восстановлении на счет Фонда средств обязательного медицинского страхования (ОМС), средств, направленных на реализацию приоритетного национального проекта "Здоровье" и в рамках Региональной программы модернизации здравоохранения Свердловской области в Больнице от 01.02.2013 в части приобретения дезинфицирующих средств на сумму 700 010 руб. 88 коп. А также - об уплате штрафных санкций на общую сумму 70 001 руб. 09 коп. согласно п. 3 "Требования" акта проверки использования средств ОМС и п. 7 "Требования" акта проверки финансового обеспечения мероприятий региональной программы модернизации здравоохранения Свердловской области (с учетом уточнения требований, принятых судом в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 01.07.2013 (судья Окулова В.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.19.2013 (судьи Борзенкова И.В., Полевщикова С.Н., Савельева Н.М.) решение суда первой инстанции отменено. Заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Без изменения оставлена та часть решения суда первой инстанции, которой был разрешен вопрос о возврате заявителю излишне уплаченной государственной пошлины.

В кассационной жалобе Фонд просит постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права и несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела. По мнению Фонда, Больница допустила в 2011, 2012 г. нецелевое расходование средств ОМС на приобретение дезинфекционных средств. Фонд полагает, что данные виды расходов, понесенные медицинскими организациями, должны финансироваться за счет средств бюджета разных уровней а не за счет средств ОМС.

Как установлено судами, на основании приказа от 11.01.2013 N 6 Фондом проведена проверка использования средств ОМС, направленных в Больницу за период с 01.01.2011 по 31.12.2012, в ходе которой Фонд пришел к выводу о том, что Больницей в 2011, 2012 г. неправомерно (не по целевому назначению) произведено расходование средств ОМС на приобретение дезинфекционных средств. Результаты проверки зафиксированы в акте от 01.02.2013, в котором Больнице предъявлено, в частности, требование о восстановлении на счет Фонда 603 391 руб. 97 коп., использованных не по целевому назначению, а также требование об уплате штрафа в размере 60 610 руб. 63 коп. в течение 10 рабочих дней.

В ходе проверки использования средств, направленных на финансовое обеспечение мероприятий региональной программы модернизации здравоохранения Свердловской области, Фонд пришел к выводу о том, что в нарушение Территориальных программ на 2011 и 2012 г. Больницей приобретены дезинфицирующие средства за счет средств региональной программы модернизации здравоохранения на общую сумму 179 096 руб. Результаты проверки зафиксированы в акте от 01.02.2013, в котором Больнице предъявлено требование о восстановлении на счет Фонда 179 096 руб., а также требование о перечислении штрафных санкций в размере 17 909 руб. 60 коп. в течение 10 рабочих дней.

По результатам рассмотрения заявленных Больницей возражений на вышеуказанные акты проверки от 01.02.2013 Фонд сообщил заявителю, что сумма средств ОМС, подлежащих возврату в бюджет Фонда, составляет 606 106 руб. 27 коп., размер штрафных санкций - 60 610,63 руб., сумма средств региональной программы модернизации здравоохранения Свердловской области, подлежащих возврату в бюджет Фонда, составляет 179 096 руб., размер штрафных санкций - 17 909 руб. 60 коп.

Не согласившись с решением Фонда, Больница обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что действующим законодательством, регулирующим отношения, возникающие в связи с осуществлением ОМС, с учетом тарифного соглашения по ОМС на территории Свердловской области на 2011 и 2012 г., не предусмотрено право использования медицинскими организациями средств ОМС для приобретения дезинфицирующих средств.

Суд апелляционной инстанции указал на ошибочность выводов суда первой инстанции, исходя из того, что действующим законодательством, регулирующим отношения, возникающие в связи с осуществлением ОМС, с учетом тарифного соглашения по ОМС на территории Свердловской области на 2011 и 2012 г. возможность приобретения дезинфицирующих средств за счет средств ОМС предусмотрена. Апелляционный суд указал также на недоказанность Фондом того факта, что Больницей в 2011 и 2012 г. дезинфицирующие средства приобретались за счет средств ОМС для целей оказания медицинской помощи, не подлежащей финансированию в соответствии с Территориальными программами государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, бесплатной медицинской помощи в 2011, 2012 г.

Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют материалам дела и нормам действующего законодательства.

По смыслу ст. 10, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов входят в структуру бюджетной системы Российской Федерации.

В статье 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании" (далее - Закон N 326-ФЗ) регулируются отношения, возникающие в связи с осуществлением ОМС. В названном законе определено, что ОМС - это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

В соответствии со ст. 4 Закона N 326-ФЗ одним из основных принципов осуществления обязательного медицинского страхования является обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования.

В соответствии с ч. 2 ст. 34 Закона N 326-ФЗ территориальный фонд осуществляет управление средствами обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, предназначенными для обеспечения гарантий бесплатного оказания застрахованным лицам медицинской помощи в рамках программ обязательного медицинского страхования и в целях обеспечения финансовой устойчивости обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, а также решения иных задач, установленных данным Федеральным законом, положением о территориальном фонде, законом о бюджете территориального фонда.

В силу п. 2 ч. 7 ст. 34 Закона N 326-ФЗ территориальный фонд аккумулирует средства обязательного медицинского страхования и управляет ими, осуществляет финансовое обеспечение реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования в субъектах Российской Федерации, формирует и использует резервы для обеспечения финансовой устойчивости обязательного медицинского страхования.

На основании п. 12 ч. 7 ст. 34 Закона N 326-ФЗ и подп. 8.12 п. 8 раздела 3 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 21.01.2011 N 15н, территориальный фонд осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Осуществление контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями производится фондом в порядке, предусмотренном приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 "Об утверждении положений о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования".

Согласно п. 23.3 Положения о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями при наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с ч. 9 ст. 39 Закона N 326-ФЗ.

В соответствии с ч. 9 ст. 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации имеют право получать средства за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (далее также - тарифы на оплату медицинской помощи) и в иных случаях, предусмотренных данным Федеральным законом.

При этом согласно п. 5 ч. 2 ст. 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Из положений ч. 2 ст. 30 Закона N 326-ФЗ (в редакции, действовавшей в проверяемый период) следует, что границы целевого использования средств обязательного медицинского страхования определяются на основании тарифных соглашений в системе обязательного медицинского страхования между уполномоченным государственным органом субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, представителями страховых медицинских организаций, профессиональных медицинских ассоциаций, профессиональных союзов медицинских работников.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.2010 N 782 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 г.

Постановлением Правительства Свердловской области от 29.12.2010 N 1913-ПП утверждена Территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, бесплатной медицинской помощи на 2011 г.

При этом и в федеральной Программе, и в гл. 4 Территориальной программы на 2011 г. виды бесплатной медицинской помощи (виды медицинских услуг) разграничены по источникам финансирования (за счет федерального, областного, местного бюджетов, а также за счет средств обязательного медицинского страхования). После каждого перечня видов медицинской помощи, подлежащего финансированию за счет определенного уровня бюджета, указано на финансирование расходов на дезинфекционные средства - в подп. 2 п. 15 Территориальной программы - областные государственные организации здравоохранения финансируются за счет областного бюджета, подп. 3 п. 15 - муниципальные организации здравоохранения за счет местного бюджета.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 04.10.2010 N 782 тарифы на медицинскую помощь, оказываемую в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, устанавливаются в субъекте Российской Федерации тарифным соглашением, при этом тарифы медицинской помощи, оказываемой в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, включают расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, приобретение медикаментов и перевязочных средств, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, стекла, химпосуды и прочих материальных запасов, расходы по оплате стоимости лабораторных и инструментальных исследований, производимых в других учреждениях (при отсутствии своей лаборатории и диагностического оборудования), а также расходы по оплате организации питания предприятиями общественного питания (при отсутствии своего пищеблока).

Согласно п. 158 - 165 раздела "Методика расчета тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию" Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158-н, тарифы по обязательному медицинскому страхованию на конкретную медицинскую услугу определяются по величине затрат, связанных непосредственно с оказанием медицинской услуги и потребляемых в процессе ее предоставления, а также по величине затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемых в процессе оказания медицинской услуги (медицинской помощи).

В статью затрат медицинского учреждения, непосредственно связанных с оказанием медицинской услуги, входят, в частности, материальные затраты, полностью потребляемые в процессе оказания медицинской услуги.

В разделе 2 Тарифного соглашения на медицинские услуги, оказываемые в системе обязательного медицинского страхования на территории Свердловской области на 2011 г., определен состав тарифа.

Согласно ст. 2.4 раздела 2 Тарифного соглашения в состав тарифа включены следующие статьи затрат: 211 "Заработная плата", 213 "Начисления на оплату труда", 226 "Прочие работы, услуги", 310 "Увеличение стоимости основных средств", 340 "Увеличение стоимости материальных запасов, их приобретение".

В составе статьи 340 предусмотрены прочие материальные затраты в части, непосредственно обеспечивающей условия осуществления медицинской услуги или технологически связанных с ней.

В тарифы по обязательному медицинскому страхованию не включаются все расходы по оказанию видов помощи, расходы медицинских организаций подразделений (кабинетов) и служб которые, в соответствии с Территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, бесплатной медицинской помощи, финансируются за счет средств бюджетов всех уровней или других источников (личные средства граждан, внебюджетные источники).

Соблюдение санитарно-эпидемиологических правил и нормативов является неотъемлемой частью медицинской помощи (конкретной медицинской услуги).

Согласно требованиям СанПиН 2.1.3.2630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18.05.2010 N 58, дезинфицирующие средства являются технологическими составляющими медицинской услуги.

Дезинфицирующие средства относятся к прочим материальным запасам, непосредственно обеспечивающим условия осуществления медицинских услуг или технологически связанных с ней, что также подтверждают Тарифные соглашения, принятые до 2011 г. (с 2007 по 2010 г.), из которых следует, что в состав тарифов всегда включались прочие материальные запасы в части затрат непосредственно обеспечивающих условия осуществления медицинской услуги и технологически связанных с ней (до 2011 г. данный вид расходов был детализирован словами - включая дезинфицирующие средства). Из анализа гл. 4 Территориальных программ за 2007 - 2010 г. следует, что в указанные периоды, так же как и в 2011 г., было предусмотрено приобретение дезинфекционных средств за счет областного и муниципального бюджетов. При этом тарифы по обязательному медицинскому страхованию за 2011 г. не были скорректированы в сторону уменьшения.

Из анализа приведенных норм права в их совокупности суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что финансирование дезинфицирующих средств, полностью потребленных в процессе оказания медицинской услуги, возможно как за счет средств соответствующего бюджета, так и за счет средств ОМС в зависимости от того, предоставляется медицинская услуга за счет средств бюджетов или оказывается в рамках программы ОМС.

При оказании гражданам бесплатной медицинской помощи медицинские организации вправе получать от фонда полную компенсацию своих расходов, включая стоимость приобретенных дезинфицирующих средств, непосредственно связанных с медицинской услугой, и полностью потребленных в пределах нормативной потребности в процессе оказания этой медицинской услуги, что соответствуетп. 1 и 5 ст. 3 Закона N 326-ФЗ.

Таким образом, установив, что Больницей дезинфицирующие средства приобретались за счет ОМС только для использования при оказании медицинской услуги, подлежащей финансированию в соответствии с Территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, бесплатной медицинской помощи на 2011 г., за счет средств ОМС (доказательства обратного фондом не представлены), учитывая отсутствие в тексте Территориальных программ на 2011 г. существенных изменений в части расходов областного бюджета и отсутствие изменений в Тарифном соглашении по обязательному медицинскому страхованию на 2011 г. в части материальных запасов, непосредственно обеспечивающих условия осуществления медицинской услуги или технологически связанных с ней, апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о недействительности оспариваемого решения Фонда в части обязания Больницы восстановить денежные средства ОМС, израсходованные заявителем в 2011 г. на приобретение дезинфицирующих средств и уплатить соответствующий штраф.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.10.2011 N 856 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 г., устанавливающая виды и условия оказания медицинской помощи, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структуру тарифов на медицинскую помощь, а также предусматривает критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на территории Российской Федерации бесплатно.

В проверяемый период постановлениями Правительства Свердловской области от 05.12.2011 N 1649-ПП (в редакции от 06.02.2012 N 86-ПП), от 03.05.2012 N 472-ПП, от 14.06.2012 N 649-пп утверждена Территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области, бесплатной медицинской помощи на 2012 г.

Указанной программой на 2012 г. были установлены, в том числе, виды и объемы медицинской помощи, объемы финансовых средств, направляемых на реализацию Программы, перечень изделий медицинского назначения и расходных материалов, применяемых при оказании медицинской помощи в рамкахПрограммы на 2012 г.

Как следует из материалов дела, 30.12.2011 Министерством здравоохранения Свердловской области, ТФОМС Свердловской области, страховыми медицинскими организациями в лице представителя некоммерческой организации "Межрегиональный Союз Медицинских Страховщиков", профессиональными медицинскими ассоциациями в лице главного врача СОКБ N 1, Свердловским областным комитетом профсоюзов работников заключено Тарифное соглашение по обязательному медицинскому страхованию на территории Свердловской области на 2012 г., предметом которого являлись согласованные сторонами виды и размеры тарифов на медицинскую помощь (медицинские услуги), действующие в системе обязательного медицинского страхования Свердловской области; состав компенсируемых тарифами расходов медицинских организаций по выполнению Территориальной программы обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации, проживающих в Свердловской области; порядок индексации тарифов.

Пунктом 2.4 указанного соглашения предусмотрена структура расходной части тарифа медицинской помощи (медицинских услуг), включающая расходы в рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования граждан, проживающих в Свердловской области, в том числе предусмотрены расходы на приобретение изделий медицинского назначения и расходных материалов в соответствии с Перечнем изделий медицинского назначения и расходных материалов, применяемых при оказании медицинской помощи в рамкахПрограммы.

В п. 93 Перечня изделий медицинского назначения и расходных материалов, применяемых при оказании медицинской помощи в рамках Программы (Приложение N 6), указаны дезинфекционные средства.

Правильно применив названные правовые нормы, суд апелляционной инстанции обоснованно счел, что в 2012 г. законодательством, регулирующим отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования на территории Свердловской области, с учетом Тарифного соглашения по обязательному медицинскому страхованию на территории Свердловской области на 2012 г., а также в силу п. 93 Приложения N 6 к Территориальной программе, предусмотрено право использования медицинскими организациями средств ОМС для приобретения дезинфицирующих средств.

При таких обстоятельствах, а также принимая во внимание отсутствие в материалах дела каких-либо доказательств использования дезинфекционных средств, приобретенных заявителем за счет средств обязательного медицинского страхования, на иные цели, не предусмотренные Тарифным соглашением и Территориальной программой на 2012 г., суд апелляционной инстанции правомерно удовлетворил заявленные Больницей требования относительно признания недействительным оспариваемого решения Фонда в части обязания перечислить в бюджет Фонда денежные средства, израсходованные Больницей в 2012 г. на приобретение дезинфицирующих средств, соответствующего штрафа.

Выводы суда апелляционной инстанции основаны на правильном применении норм права, соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены постановления арбитражного суда, судом кассационной инстанции не установлено.

Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права в их совокупности и неразрывной связи.

С учетом изложенного обжалуемый судебныйакт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2013 по делу N А60-7217/2013 Арбитражного суда Свердловской области оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

А.В. Кангин С.Н. Василенко