Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 4 февраля 2014 г. N Ф09-14588/13 по делу N А07-4580/2013

Екатеринбург

04 февраля 2014 г.

Дело N А07-4580/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 29 января 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 февраля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Поротниковой Е.А., Татариновой И.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 09.07.2013 по делу N А07-4580/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, уведомлены о времени и месте судебного разбирательства посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - управление архитектуры и градостроительства) - Андреев Ю.В. (доверенность от 04.05.2012 N 7-4170/юр);

Муниципального унитарного предприятия "Архитектурно-планировочное бюро" Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - предприятие) - Андреев Ю.В. (доверенность от 21.09.2011 N 7-8809/юр).

Совет городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - Совет городского округа) обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к управлению о признании недействительными п. 2, 4 решения от 08.11.2012 N 9/13989 и предписания от 08.11.2012 N 254-А-195/15-12.

Администрация городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к управлению о признании недействительными п. 1, 3 решения от 08.11.2012 N А-195/15-12, а также предписания от 08.11.2012 N 253-А-195/15-12 (с учетом уточнений, в порядке предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации).

Определением суда от 25.04.2013 дела N А07-4965/2013 и N А07-4580/2013 объединены в одно производство с присвоением номера дела А07-4580/2013.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены управление архитектуры и градостроительства, Галанова Елена Викторовна, предприятие.

Решением суда от 09.07.2013 (судья Галимова Н.Г.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2013 (судьи Костин В.Ю., Арямов А.А., Баканов В.В.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, в связи с чем они пришли к ошибочному выводу о недоказанности управлением того, что требования о предоставлении дополнительных документов в исследованных нормативных правовых актах органов местного самоуправления могут привести к ущемлению, ограничению или устранению конкуренции в отношении хозяйствующих субъектов, так как с жалобой в антимонопольный орган обратилось физическое лицо, не являющееся ни хозяйствующим субъектом в области предпринимательской деятельности, ни участником правоотношений, связанных с участием хозяйствующих субъектов на товарном рынке.

Рассмотрев доводы, изложенные в жалобе, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

При исследовании материалов дела судами установлено, что в антимонопольный орган поступило заявление Галановой Елены Викторовны о нарушении администрацией антимонопольного законодательства при предоставлении муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка в связи с требованием дополнительных документов, не предусмотренных федеральным законодательством.

Антимонопольным органом в отношении администрации проведена проверка, по результатам принято решение от 08.11.2012, которым:

- администрация признана нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) при утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Подготовка, утверждение, регистрация и выдача градостроительных планов земельных участков", а также при разработке Положения о порядке подготовки, утверждения, регистрации и выдачи градостроительных планов земельных участков на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденного решением Совета городского округа от 26.06.2008 N 5/14 (п. 1 решения);

- Совет городского округа признан нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции при утверждении Положения о порядке подготовки, утверждения, регистрации и выдачи градостроительных планов земельных участков на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан (п. 2 решения).

Предписанием от 08.11.2012 N 253-А-19/15-12 антимонопольный орган обязал администрацию в течение месяца со дня его получения прекратить выявленные нарушения путем приведения в соответствие с антимонопольным законодательством Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Подготовка, утверждение, регистрация и выдача градостроительных планов земельных участков", утвержденного постановлением администрации от 29.06.2012 N 2947; разработки и внесения на утверждение Совета городского округа изменений в Положение о порядке подготовки, утверждения, регистрации и выдачи градостроительных планов земельных участков на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденного решением Совета городского округа от 26.06.2008 N 5/14.

Предписанием от 08.11.2012 N 254-А-195/15-13 антимонопольный орган обязал Совет городского округа в течение месяца со дня его получения прекратить выявленные нарушения путем приведения в соответствие с антимонопольным законодательством Положения о порядке подготовки, утверждения, регистрации и выдачи градостроительных планов земельных участков на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденного решением Совета городского округа от 26.06.2008 N 5/14.

Не согласившись с указанными ненормативными актами, администрация и совет городского округа обратились с заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суды, установив в действиях органов самоуправления нарушения ч. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", пришли к выводу о том, что выявленные в действиях совета городского округа и администрации нарушения положений градостроительного законодательства не свидетельствуют о нарушении требований антимонопольного законодательства.

Однако судами не учтено следующее.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Частью 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе путём установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам и хозяйствующим субъектам.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Из письменных и устных пояснений Главархитектуры, а также из текста писем Главархитектуры, адресованных Галановой Е.В. (исх.N 7-2923/11 от 03.04.2012, исх.N 7-3499/11 от 17.04.2012, исх. N 7-3784/11 от 24.04.2012 л.д. 101, 103-104 т.1) следует, что градостроительный план земельного участка не выдан по причине того, что Галанова Е.В. при обращении не представила необходимого пакета документов, предусмотренного пунктом 2.4 Положения о порядке подготовки, утверждения, регистрации и выдачи градостроительных планов земельных участков на территории городского округа Уфа Республики Башкортостан, утвержденного Решением Совета городского округа Уфа Республики Башкортостан от 26.06.2008 N 5/14.

На основании пункта 2.4 данного Положения (в редакции решения Совета городского округа Уфа Республики Башкортостан от 04.07.2012 N 6/8) утвержден следующий перечень документов, необходимых для выдачи градостроительного плана земельного участка (л.д.18-23 т.1):

" 1) документы, представленные заявителем в Главархитектуру (оригинал на обозрение специалистов Главархитектуры, копии документов на бумажном носителе или в форме электронного документа для формирования ГПЗУ):

- паспорт заявителя либо иной документ, подтверждающий личность гражданина, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации;

- копия документа, удостоверяющего полномочия представителя физического или юридического лица, если с заявлением обращается представитель заявителя;

- материалы действующей (актуализированной) топографической съемки на территорию земельного участка в бумажном и электронном виде, зафиксированные в отделе геослужбы Главархитектуры, в М 1:500 при площади участка до 3-х га; в М 1:2000 - при площади участка свыше 3-х га; в М 1: 10000 (для линейных объектов);

- Устав (Положение) юридического лица;

- правоустанавливающие документы на объекты недвижимости, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- технический план;

2) документы, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг:

- кадастровая выписка о земельном участке либо кадастровый паспорт земельного участка;

- правоустанавливающие документы на земельный участок (договор аренды земельного участка, свидетельство о государственной регистрации права);

- кадастровая выписка либо кадастровый паспорт объекта недвижимости;

- правоустанавливающие документы на объекты недвижимости (расположенные на земельном участке);

- свидетельство о постановке на учет в налоговом органе - для юридических лиц;

- свидетельство о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц - для юридических лиц;

- свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя - для индивидуальных предпринимателей.

Заявитель вправе представить вышеуказанные документы по собственной инициативе".

Материалы дела также свидетельствуют о том, что постановлением Администрации городского округа город Уфа от 29.06.2012 N 2947 утвержден Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Подготовка, утверждение, регистрация и выдача градостроительных планов земельных участков", пункт 2.9 которого содержит аналогичный перечень документов, прикладываемых заявителем к обращению о получении градостроительного плана земельного участка, указанных в Положении Совета городского округа Уфа (в редакции от 04.07.2012 года N6/8).

В соответствии с пунктом 2.12 Административного регламента непредставление (в том числе предоставление не в полном объеме) необходимых документов является основанием для отказа заявителю в предоставлении муниципальной услуги (л.д. 24-37 т.1).

В соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

При этом судами в действиях органов местного самоуправления установлено нарушение положений ч. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации согласно которым в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, то орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. При этом предусмотрено, что орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Также установлено, что требование дополнительных документов, не предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, противоречит Градостроительному Кодексу Российской Федерации и нарушает положения ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", согласно которой органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Действия органов местного самоуправления, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, подлежат антимонопольному контролю только в тех случаях, если они имеют следствием недопущение, ограничение, устранение конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Статья 15 Закона N 135-ФЗ представляет собой формальный состав правонарушения, последствия совершения которого не требуют обязательного наступления негативных последствий. Для определения в действиях субъектов квалифицирующих признаков состава данного правонарушения, достаточно выявить факт наличия действий органа местного самоуправления, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Отказ в выдаче градостроительного плана земельного участка в виду непредставления дополнительных сведений является необоснованным препятствием со стороны органов местного самоуправления для осуществления деятельности хозяйствующими субъектами путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам, то есть нарушением антимонопольного законодательства, определенным п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

В данном случае органами местного самоуправления приняты нормативные акты, то есть акты, распространяющие своё действие на неопределённый круг лиц. Следовательно указанные акты органов местного самоуправления, регулирующие порядок предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, затрагивают интересы неограниченного круга лиц, в том числе и индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц, а не только конкретного заявителя - Галановой Елены Викторовны. Поэтому они по определению способны препятствовать предпринимательской и иной экономической деятельности.

Установив не предусмотренные законом и иными нормативными актами требования для получения услуги по предоставлению градостроительного плана земельного участка органы местного самоуправления создали для неограниченного круга лиц необоснованные препятствия по реализации своего права на занятие законной экономической деятельностью, а ненормативные акты антимонопольного органа изданы им в соответствии с возложенными полномочиями и направлены на устранение указанных препятствий. Поэтому оспариваемые решение и предписания антимонопольного органа являются законными.

Исходя из изложенного суд кассационной инстанции полагает, что суды удовлетворили заявленные администрацией и советом городского округа требования необоснованно, нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций неверно.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная инстанция вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Суд кассационной инстанции полагает, что обжалуемые судебные акты следует отменить, в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

Руководствуясь ст. 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 09.07.2013 по делу N А07-4580/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2013 по тому же делу отменить.

В удовлетворении заявленных требований Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан о признании недействительным решения Управления федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан от 08.11.2012 по делу N А-195/15-12 и предписаний от 08.11.2012 N 253-А-195/15-12 и N 254-А-195/15-12 отказать.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

Е.А. Поротникова И.А. Татаринова