Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 марта 2014 г. N Ф09-908/14 по делу N А50-11922/2013

Екатеринбург

14 марта 2014 г.

Дело N А50-11922/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 11 марта 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 марта 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т.П.,

судей Черкезова Е.О., Василенко С.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Пермского края от 07.10.2013 по делу N А50-11922/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители Департамента земельных отношений Администрации г. Перми (далее - Департамент):

Чухно А.А. (доверенность от 14.01.2014 N 27);

Макарова О.А. (доверенность от 14.01.2014 N 28).

Департамент земельных отношений обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным решения антимонопольного органа от 01.04.2013.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Сычев Алексей Олегович (далее - Сычев А.О.), индивидуальный предприниматель Мещеряков Владимир Леонидович (далее - Мещеряков В.Л.), закрытое акционерное общество "Компания АНД" (далее - ЗАО "Компания АНД").

Решением суда от 07.10.2013 (судья Виноградов А.В.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2013 (судьи Грибиниченко О.Г., Риб Л.Х., Щеклеина Л.Ю.,) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит указанные судебные акты отменить, в удовлетворении исковых требований отказать, ссылаясь на применение Департаментом различного подхода к рассмотрению аналогичных заявлений Сычева А.О. и ИП Мещерякова В.Л. о предоставлении в аренду земельного участка, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Островского, 75, полагая, что в одном случае Департамент руководствуется заключениями функциональных органов администрации г. Перми, в другом - таковыми не руководствуется.

Антимонопольный орган считает также, что Департаментом в информационном сообщении о возможности предоставления земельного участка в аренду Сычеву А. О. не установлен разумный срок для реагирования всех заинтересованных лиц (претендентов на земельный участок), а сама публикация содержит указание на ее уведомительный характер и не ставит целью поиск иных претендентов на земельный участок, что влечет отсутствие возможности реализации данными лицами права равного доступа к получению названного земельного участка, к ограничению конкуренции в сфере землепользования в границах г. Перми.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Мещеряков В. Л. получив отказ Департамента в предоставлении в аренду земельного участка по адресу: г. Пермь, ул. Островского, 75, под модульную автомойку обратился с жалобой в антимонопольный орган. В управление поступило также заявление ЗАО "Компания АНД" о проверке на соответствие антимонопольному законодательству действий Департамента по распоряжению муниципальным земельным участком по адресу: г. Пермь, ул. Островского, 75 по отказу в предоставлении земельного участка в аренду, ссылаясь на то, что размещение автостоянки на данной территории приведет к несоблюдению требований СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 в части разрыва от автостоянки до территории школы, лечебного учреждения, жилых домов и т. п.

Впоследствии данный земельный участок предоставлен в аренду Сычеву О. А. для размещения модульной автомойки (письмо от 21.05.2009).

Проведенной управлением проверкой было установлено, что Департамент, отказывая Мещерякову В. Л. в предоставлении в аренду испрашиваемого земельного участка, мотивировал его наличием отрицательного заключения Департамента градостроительства и архитектуры и управления внешнего благоустройства администрации г. Перми, тогда как, Департамент, несмотря на отрицательное заключение управления внешнего благоустройства администрации г. Перми, принял решение о возможности предоставления данного земельного участка в аренду Сычеву А. О. (ответ от 26.07.2012).

При этом антимонопольный орган сослался на заинтересованность в предоставлении в аренду данного земельного участка как минимум у двух хозяйствующих субъектов: ЗАО "Компания АНД" и ИП Мещерякова В.Л. для осуществления предпринимательской деятельности.

Управлением указано также на то, что в информационном сообщении о предоставлении данного земельного участка в аренду Сычеву О. А. Департаментом не установлен разумный срок для реагирования на данную информацию всеми заинтересованными лицами.

По результатам рассмотрения материалов проверки антимонопольным органом 01.04.2013 вынесено решение, которым действия Департамента признаны нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, путем применения различного подхода к рассмотрению заявлений хозяйствующих субъектов о предоставлении в аренду земельного участка, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Островского, 75; не установления в информационном сообщении о предоставлении в аренду Сычеву А. О. земельного участка по адресу: г. Пермь, ул. Островского, 75, площадью 374 кв. м. для размещения модульной автомойки, опубликованном в официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования г. Пермь от 16.03.2012 N 17, разумного срока для реагирования на данную информацию всеми заинтересованными лицами, что влечет отсутствие возможности реализации данными лицами (претендентами на земельный участок) права равного доступа к муниципальному ресурсу, а именно, получению прав на указанный земельный участок, что приводит к ограничению конкуренции в сфере землепользования в границах г. Перми.

Не согласившись с принятым управлением решения, Департамент обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды обеих инстанций исходили несоответствия оспариваемого решения требованиям действующего законодательства.

Изучив доводы заявителя кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" Высший Арбитражный Суд Российской Федерации разъяснил, что при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

При этом в каждом конкретном случае для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к ст. 15 Закона о защите конкуренции обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения, конкуренции, препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. В связи с этим констатация тех или иных действий органов государственной власти, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе, распоряжение земельными участками является вопросом местного значения городского округа.

В соответствии с установленным в ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельного кодекс) порядком предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом. Уполномочивание на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган. Обеспечение подготовки информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в орган местного самоуправления.

Орган местного самоуправления на основании заявления с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

В силу ст. 29 Земельного кодекса предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9, 10 и 11 этого Кодекса.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 Кодекса, в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в п. 4 ст. 34 Земельного кодекса, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка (ст. 34 Земельного кодекса).

Полномочиями по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности г. Перми, и участками, собственность на которые не разграничена, в соответствии с действующим законодательством наделен Департамент (п. 2.1.1 Положения о Департаменте земельных отношений администрации г. Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 12.09.2006 N 210).

Порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, на территории города Перми определен решением Пермской городской Думы от 23.10.2007 N 260 (далее - Порядок N 260).

Согласно требованиям п. 2.5 Порядка N 260 Департамент направляет заявление в функциональные подразделения, функциональные и территориальные органы администрации города для подготовки заключений о возможности предоставления земельного участка. Подготовка заключений осуществляется в 10-дневный срок со дня регистрации заявления. Перечень функциональных подразделений, функциональных и территориальных органов администрации города и форма заключений определяются постановлением администрации города Перми.

После поступления всех заключений, Департамент рассматривает поданные заявления и принимает решение о возможности (невозможности) предоставления земельного участка (п. 2.6 Порядка N 260).

В силу п. 2.7 Порядка N 260 основаниями для отказа в предоставлении земельного участка являются случаи, предусмотренные действующим законодательством. В случае принятия уполномоченным органом в сфере земельных отношений решения о невозможности предоставления земельного участка в адрес заявителя направляется мотивированный отказ в предоставлении земельного участка с указанием причин и оснований.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что заключение управления по развитию потребительского рынка администрации г. Перми, составленное в связи с согласованием заявления Сычева О. А., не содержит каких-либо категоричных выводов о невозможности предоставления земельного участка для размещения автомойки. В качестве причины возражений в данном заключении указано на отсутствие проекта размещения автомойки и его согласования с ГИБДД УВД г. Перми и на необходимость получения заключения департамента планирования и развития территории города Перми о возможности размещения автомойки. При этом заключения иных функциональных и территориальных органов администрации г. Перми содержали вывод о возможности предоставления Сычеву А. О. указанного земельного участка для испрашиваемой цели.

В связи с изложенным и, руководствуясь тем, что отсутствует законодательно возложенная на заявителя обязанность при представлении заявления о предоставлении земельного участка для размещения некапитальной автомойки разрабатывать и представлять проект ее размещения, получение заключения департамента планирования и развития территории города Перми на указанный проект, а также, учитывая, что Сычевым О. А. порядке, предусмотренном п. 4 ст. 34 Земельного кодекса, 27.02.2012 представлен в Департамент кадастровый паспорт на испрашиваемый земельный участок (кадастровый номер 59:01:4410278:15) и отсутствие иных препятствий для удовлетворения указанного заявления, суды обоснованно пришли к выводу о том, что принятое Департаментом решение от 06.04.2013 о предоставлении Сычеву О. А. в аренду земельного участка площадью 374 кв.м. с кадастровым номером 59:01:4410278:15, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Н. Островского, 75, под размещение модульной автомойки, соответствовало действующему законодательству Российской Федерации.

Вместе с тем отказ в предоставлении Мещерякову В. Л в аренду земельного участка, площадью 302 кв.м. по ул. Островского, 75 Департаментом мотивирован наличием отрицательных обстоятельств, установленных функциональными органами администрации г. Перми, содержащихся в принятых ими заключениях, являющихся препятствием в предоставлении испрашиваемого земельного участка в аренду, среди которых значатся расположение земельного участка на территории общего пользования, которой вправе беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц, а также допустимость примыкания проездов к проезжим частям магистральных улиц регулируемого движения на расстояниях не менее 50 м от стоп-линии перекрестков.

Таким образом, суды верно посчитали неправомерным вывод антимонопольного органа наличии разного подхода Департамента при рассмотрении заявлений, поскольку управление руководствовалось лишь наличием отрицательных заключений функциональных органов как у одного, так и у другого заявителей, не принимая во внимание мотивы, изложенные в заключениях функциональных органов администрации г. Перми.

При исследовании доказательств дела, в том числе кадастровых планов, схем расположения этих земельных участков суды установили, что Сычевым А.О., ИП Мещеряковым В.Л., ЗАО "Компания АНД" в аренду испрашивались разные земельные участки, как по площади, так и по месту расположения границ.

С учетом изложенного суды пришли к обоснованному выводу о применении Департаментом единого подхода по рассмотрению аналогичных заявлений названных лиц о предоставлении в аренду земельного участка.

Доказательств обратного, антимонопольным органом в материалы дела, суду не представлено.

При таких обстоятельствах, оценив по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, доводы сторон, суды пришли к обоснованному выводу о недействительности решения антимонопольного органа.

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме, выводы судов соответствуют доказательствам, представленным в материалы дела, и нормам действующего законодательства.

Доводы антимонопольного органа о том, что Департаментом в информационном сообщении о возможности предоставления земельного участка в аренду Сычеву А. О. не установлен разумный срок для реагирования всех заинтересованных лиц (претендентов на земельный участок), а сама публикация содержит указание ее уведомительном характере и не ставит целью поиск иных претендентов на земельный участок, что влечет отсутствие возможности реализации данными лицами права равного доступа к получению указанного земельного участка, к ограничению конкуренции в сфере землепользования в границах г. Перми, судом кассационной инстанции отклоняется, поскольку, судами установлено и материалами дела подтверждено, что Департамент действовал в строгом соответствии с нормами действующего законодательства, Порядка N 260, предусматривающих правила опубликования информационных сообщений в официальном бюллетене и их содержание.

Доводы управления, изложенные в кассационной жалобе, выводов судов не опровергают, основаны на ошибочном толковании норм материального права и направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся в соответствии с ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, постановления арбитражного суда, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 07.10.2013 по делу N А50-11922/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.П. Ященок

Судьи

Е.О. Черкезов С.Н. Василенко