Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 11 июля 2013 г. N Ф09-5861/13 по делу N А76-20378/2012

Екатеринбург

11 июля 2013 г.

Дело N А76-20378/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 июля 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

Председательствующего Кангина А.В.,

судей Поротниковой Е.А., Татариновой И.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска (далее - управление архитектуры и градостроительства) и Управления наружной рекламы и информации Администрации города Челябинска (далее - управление наружной рекламы и информации) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 26.12.2012 по делу N А76-20378/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адреса копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказными письмами с уведомлениями, а также размещения данной информации в сети Интернет на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие:

индивидуальный предприниматель Поповский Евгений Борисович (далее - предприниматель);

представитель управления наружной рекламы и информации - Турбанова А.С. (доверенность от 04.03.2013 N 260).

Предприниматель обратился в Арбитражный суд Челябинской области к управлению архитектуры и градостроительства с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) о признании незаконными отказов, выраженных в письмах от 02.10.2012 N 40-9876/оф и N 40-9877/оф, и к управлению наружной рекламы и информации о признании незаконными отказов, выраженных в письмах от 09.10.2012 N 50 и N 51 и обязании управления архитектуры и градостроительства согласовать рекламные конструкции по адресу: г. Челябинск, пос. Шершни, ул. Заводская, д. 14.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация города Челябинска.

Решением суда от 26.12.2012 (судья Мрез И.В.) производство по делу в части признания незаконными отказов управления архитектуры и градостроительства от согласования рекламной конструкции, выраженных в письмах от 02.10.2012 N 40-9876/оф и N 40-9877/оф, прекращено. Требования, заявленные к управлению наружной рекламы и информации, удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2013 (судьи Малышев М.Б., Арямов А.А., Костин В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление архитектуры и градостроительства просит указанные судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных предпринимателем требований отказать полностью, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Управление наружной рекламы и информации в кассационной жалобе просит обжалуемые судебные акты отменить и в удовлетворении заявленных требований отказать полностью, ссылаясь на неправильное применение судами ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе).

Проверив законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции пришёл к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, предпринимателю на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 1779 кв.м. с присвоенным кадастровым номером 74:36:05 02 027:0019, расположенный по адресу: г. Челябинск, ул. Заводская, д. 14, с установленной категорией земель - земли населенных пунктов, для эксплуатации индивидуального жилого дома.

Предпринимателем от муниципального унитарного предприятия "Городская техническая инспекция администрации г. Челябинска" получены заключения от 07.06.2012 N 120, от 12.07.2012 N 150 о соответствии проектной документации и конструктивных материалов требованиям ГОСТ, СНиП в отношении рекламных конструкций.

Предприниматель 10.08.2012 обратился в управление наружной рекламы и информации с заявлениями на выдачу разрешения на установку рекламных конструкций с приложением необходимых документов.

Управление наружной рекламы и информации обратилось в управление архитектуры и градостроительства с письмами от 22.08.2012 N 18219, 18221 о возможности размещения упомянутых рекламных конструкций.

В письмах от 02.10.2012 N 40-9876/оф, 40-9877/оф управление архитектуры и градостроительства отказало в согласовании испрашиваемого вида рекламы в связи с нецелесообразностью, так как участок предоставлен для строительства индивидуального жилого дома, а в соответствии с Положением о порядке распространения наружной рекламы и информации в г. Челябинске от 10.07.2008 N 33/2 не допускается нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города.

На основании указанных писем управление наружной рекламы и информации решениями от 09.10.2012 N 50, 51 отказало в выдаче разрешения на установку рекламных конструкций, ссылаясь на п. 4 ч. 15 ст. 19 Закона о рекламе.

Полагая, что названные отказы, выраженные в перечисленных письмах и решениях, нарушают его права и законные интересы, предприниматель обратился с заявлением в арбитражный суд.

Прекращая производство по делу в части признания незаконными отказов управления архитектуры и градостроительства от согласования рекламной конструкции, выраженных в письмах от 02.10.2012 N 40-9876/оф и N 40-9877/оф, суды мотивировали судебные акты выводом о том, что названные письма не адресованы предпринимателю, а являются документами внутренней переписки административных органов, поэтому признаками ненормативных правовых актов не обладают.

Удовлетворяя заявленные требования в остальной части, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что законодательством не предусмотрено такое основание для отказа на установку рекламных конструкций как "нецелесообразность размещения рекламных конструкций в связи с предоставлением участка для строительства жилого дома".

Суд кассационной инстанции считает, что решение о прекращении производства по делу принято судами с нарушением норм права.

В судебной практике выработаны следующие определения ненормативного правового акта: под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц (п. 2 в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.05.2000 N 19). Необходимо исходить из того, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования, подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика (абз. 3 п. 48 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.02.2001 N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации").

Задача ненормативных правовых актов - применять право к конкретным индивидуальным ситуациям и субъектам для установления, изменения или отмены у последних субъективных прав и юридических обязанностей, а также создание правил поведения, рассчитанных на однократное применение, поэтому форма акта (письмо, акт, заключение) не является определяющей.

Форма выражения акта государственных (муниципальных) органов власти не препятствует обжалованию их в судебном порядке, если по своему содержанию они порождают право органов власти предъявлять соответствующему лицу требования властно-распорядительного характера.

В Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 05.11.2002 N 319-О и от 03.04.2007 N 363-О-О указано, что при рассмотрении дел суды, как следует из правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в ряде постановлений, не вправе ограничиваться формальным установлением того, кому адресован обжалуемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права, соответствует ли актам законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.

Согласно пункту 3 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2003 N 418-О статья 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующая право на судебную защиту и обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, исходит из обязанности государства обеспечить каждому право на доступ к правосудию. Раскрывая содержание названных конституционных прав, Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что в соответствии со статьями 55 (часть 3) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации они не могут рассматриваться судами как подлежащие ограничению и выступают как гарантия в отношении всех других конституционных прав и свобод; государство обязано обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной (Постановления от 3 мая 1995 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 220.1 и 220.2 УПК РСФСР и от 25 декабря 2001 года по делу о проверке конституционности части второй статьи 208 ГПК РСФСР); вытекающее из статьи 46 Конституции Российской Федерации право на обжалование в суд любого правового акта обеспечивается - по жалобам граждан на нарушение их прав и свобод нормативными и ненормативными актами федеральных органов государственной власти, кроме актов, проверка которых отнесена законодателем к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, - проверкой, осуществляемой на основании гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, а также статьи 3 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Поскольку в силу п. 9 Положения о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 10.07.2008 N 33/2, одним из уполномоченных органов по согласованию установки рекламных конструкций является управление архитектуры и градостроительства, осуществляющее градостроительный и архитектурный контроль за размещением рекламных конструкций, контроль за соответствием рекламных конструкций единому художественному оформлению города; в полномочия управления архитектуры и градостроительства входит, в том числе, выдача заключений об установке рекламных конструкций (подп. 3 п. 9 указанного Положения), следовательно управление архитектуры и градостроительства относится к числу органов или организаций, наделенных законом публичными полномочиями властного характера, в том числе компетентно в отношении принятия решений о согласовании размещения рекламных конструкций на определённой территории, а взаимозависимость цепи принятия соответствующих результирующих документов, разрешающих либо запрещающих субъектам предпринимательской деятельности размещать рекламные конструкции, указывает на то, что испрашиваемое управлением наружной рекламы и информации согласование у управления архитектуры и градостроительства по существу непосредственно затрагивает права и законные интересы предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела видно, что в письмах от 02.10.2012 N 40-9876/оф и N 40-9877/оф управление архитектуры и градостроительства изложило принятое по конкретному вопросу решение, подлежащее однократному применению и создающее для предпринимателя юридическое препятствие для совершения определённых действий в экономической сфере.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 197, ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды должны были рассмотреть в порядке административного судопроизводства требования предпринимателя в части оспаривания указанных решений, изложенных в названных письмах управления архитектуры и градостроительства.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В п. 1 и 2 ст. 3 Закона о рекламе установлено, что рекламой признаётся информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке; объект рекламирования - товар, средство его индивидуализации, изготовитель или продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятие (в том числе спортивное соревнование, концерт, конкурс, фестиваль, основанные на риске игры, пари), на привлечение внимания к которым направлена реклама. Ненадлежащая реклама - реклама, не соответствующая требованиям законодательства Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 19 Закона о рекламе распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований данной статьи.

Согласно ч. 9 ст. 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5-7 названной статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

Из ч. 11 названной статьи следует, что к заявлению прилагаются данные о государственной регистрации юридического лица, а также подтверждение в письменной форме согласия собственника или иного указанного в ч. 5-7 настоящей статьи законного владельца соответствующего имущества на присоединение к этому имуществу рекламной конструкции, если заявитель не является собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества.

В силу ч. 15 ст. 19 Закона о рекламе решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа исключительно по приведенным в данной статье основаниям.

Часть 15 ст. 19 Закона о рекламе указанной статьи содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения, в частности и такое, как нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа (п. 4 ч. 15 ст. 19 Закона о рекламе).

В соответствии с п. 43 Положения о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 10.07.2008 N 33/2, рекламные конструкции, размещенные на территории города, не должны ухудшать его архитектурного облика, преграждать визуальное восприятие объектов архитектуры, препятствовать формированию единого городского рекламно-информационного пространства.

Однако в вышеперечисленных актах не раскрывается то, что понимается под внешним архитектурным обликом сложившейся застройки поселения или городского округа, при этом в письмах управления, содержащих отказ от согласования установки рекламной конструкции, не указано, каким образом размещение рекламной конструкции по указанному адресу будет нарушать облик сложившейся застройки, а также в чем именно заключается нарушение архитектурного облика спорной рекламной конструкцией.

При отсутствии в законодательстве критериев, позволяющих определить нарушение внешнего архитектурного облика при размещении той или иной рекламной конструкции, уполномоченный орган при принятии соответствующего решения относительно согласования разрешения основывается на внутреннем убеждении и личном эстетическом восприятии.

Вместе с тем, судами первой и апелляционной инстанций установлено, что в нарушение требований ст. 65 и ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, доказательств законности и обоснованности отказов в установке рекламных конструкций управлением архитектуры и градостроительства и управлением наружной рекламы и информации в материалы дела не представлено.

При этом в оспариваемых письмах управления архитектуры и градостроительства, содержащих отказ от согласования установки рекламной конструкции, и в решениях управления наружной рекламы и информации не указано, каким образом размещение рекламной конструкции по указанному адресу будет нарушать облик сложившейся застройки, а также то, в чём именно заключается в конкретных случаях нарушение архитектурного облика.

Кроме того, такое обоснование для отказа в согласовании размещения рекламной конструкции как целевой характер земельного участка, на котором планируется такое размещение, законодательством не предусмотрено.

В связи с этим суды правомерно удовлетворили заявленные предпринимателем требования и признали решения управления наружной рекламы и информации от 09.10.2012 N 50, 51 незаконными.

При таких обстоятельствах, учитывая, что управление архитектуры и градостроительства является уполномоченным по согласованию установки рекламных конструкций органом, выдает заключения об установке рекламных конструкций, а также то, что отказы данного органа, выраженные в письмах от 02.10.2012 N 40-9876/оф и N 40-9877/оф, явились основанием для отказа в выдаче управлением наружной рекламы и информации разрешений предпринимателю на установку рекламных конструкций, судам следовало признать эти письма также незаконными, оснований для прекращения производства по делу в данной части не имелось.

Поскольку в уточнённых требованиях, заявленных в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предприниматель просит "обязать Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска согласовать рекламные конструкции по адресу: г. Челябинск, пос. Шершни, ул. Заводская, 14", то в части решения судов, касающихся возложения на управление наружной рекламы и информации обязанности выдать предпринимателю разрешение на установку рекламных конструкций по указанному адресу, судебные акты подлежат изменению.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 26.12.2012 по делу N А76-20378/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2013 по тому же делу изменить, изложив резолютивную часть решения суда первой инстанции в следующей редакции:

"Заявленные требования индивидуального предпринимателя Поповского Евгения Борисовича удовлетворить полностью.

Признать недействительными отказы Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска от согласования рекламных конструкций, выраженные в письмах от 02.10.2012 N 40-9876/оф и N 40-9877/оф.

Обязать Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска согласовать рекламные конструкции по адресу: г. Челябинск, пос. Шершни, ул. Заводская, 14.

Признать недействительными решения Управления наружной рекламы и информатизации Администрации г. Челябинска об отказе в выдаче разрешения на установку рекламных конструкций от 09.10.2012 N 50 и N 51.

Взыскать с Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска в пользу индивидуального предпринимателя Поповского Евгения Борисовича судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 200 рублей.

Взыскать с Управления наружной рекламы и информатизации Администрации г. Челябинска в пользу индивидуального предпринимателя Поповского Евгения Борисовича судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 200 рублей".

Председательствующий

А.В. Кангин

Судьи

Е.А. Поротникова И.А. Татаринова