Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 3 ноября 2015 г. N Ф09-6978/15 по делу N А60-2254/2015

Екатеринбург

03 ноября 2015 г.

Дело N А60-2254/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 октября 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 ноября 2015 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Тороповой М.В.,

судей Сулейменовой Т.В., Смирнова А.Ю.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Свердловской области от 14.04.2015 по делу N А60-2254/2015 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2015 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации г. Екатеринбурга - Маркина Т.Ю. (доверенность от 29.12.2014 N 489/05/502-05);

Министерства финансов Свердловской области - Ефремов Д.Ю. (доверенность от 01.12.2014 N 05-36-34/64).

Администрация г. Екатеринбург (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с иском о взыскании с казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) убытки в виде расходов, понесенных в результате исполнения актов суда общей юрисдикции при осуществлении обязанности органов местного самоуправления по обеспечению жильем инвалидов Султановой А.Г., Махмудовой М.Г.в размере 9 040 568 руб.

Решением суда от 14.04.2015 (судья Италмасова Е.Г.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2015 (судьи Голубцов В.Г., Гулякова Г.Н., Савельева Н.М.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Минфин России просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права.

Заявитель жалобы считает вывод судов о том, что Администрация выполнила свою обязанность по предоставлению жилого помещения семьям инвалидов, а федеральный орган государственной власти встречную обязанность не выполнил, расходы на исполнение названных полномочий Администрации не компенсировал, не соответствует положениям ст. 129, 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 60, 63, 63.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ), указав, что муниципальное образование г. Екатеринбург может получать межбюджетные трансферы из бюджета Свердловской области и не является участником межбюджетных отношений непосредственно с Российской Федерацией. Согласно доводам заявителя, в качестве правовых оснований для удовлетворения исковых требований о взыскании денежных средств с Российской Федерации суды применили нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающие возмещение вреда, причиненного действиями (бездействием) государственных органов, между тем доказательств условий для наступления деликтной ответственности Российской Федерации истцом не представлено, кроме того, судами неправильно определены спорные правоотношения и предмет доказывания по делу, не выяснены имеющие для дела обстоятельства. По мнению Минфина России на территории Свердловской области действуют Законы Свердловской области от 20.02.2006 N 3-ОЗ "Об учете граждан для целей предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области социального использования" и от 07.12.2012 N 96-ОЗ "О предоставлении гражданам жилых помещений государственного жилищного фонда Свердловской области", регулирующие жилищные правоотношения в части обеспечения жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, что полностью опровергает вывод судов об отсутствии порядка обеспечения жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, на территории Свердловской области. Заявитель также ссылается на то, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, является, исходя из системного анализа положений федерального законодательства, расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. Так, источник финансирования затрат, связанных с предоставлением после 01.01.2005 инвалидам и приравненным к ним категориям граждан жилых помещений, определен положениями Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ) и подп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 16.10.1999 N 184-ФЗ), такие затраты являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации. Кроме того, по мнению заявителя, отнесение их к расходным обязательствам Российской Федерации прямо противоречит ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В отзывах на кассационную жалобу Администрация и Министерство финансов Свердловской области просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

При рассмотрении спора судами установлено, что решением Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 18.03.2014 удовлетворены исковые требования Султановой А.Г. На администрацию города Екатеринбурга возложена обязанность предоставить Султановой Амине Галиулловне, Трофимову Александру Николаевичу, несовершеннолетним Малинину Кириллу Михайловичу, Трофимовой Алисе Александровне благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры на условиях социального найма общей площадью не менее 53,4 кв.м., с учетом права Трофимовой Алисы Александровны на дополнительную жилую площадь, отвечающее санитарным и техническим требованиям и расположенное в пределах г. Екатеринбурга.

Во исполнение решения Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 18.03.2014 на основании постановления администрации города Екатеринбурга от 08.09.2014 N 2648 Султановой Амине Галиулловне, Трофимову Александру Николаевичу, Малинину Кириллу Михайловичу, Трофимовой Алисе Александровне предоставлена трехкомнатная квартира N 35 в доме N 53 по проспекту Седова общей площадью 74,6 кв.м.

Между Султановой А.Г. (наниматель) и И.о. председателя Комитета по жилищной политике Администрации города Екатеринбурга Ординарцевой Е.М., действующим от имени муниципального образования "город Екатеринбург", 09.09.2014 заключен договор социального найма жилого помещения N 09/343, согласно которому трехкомнатная квартира, общей площадью 74,6 кв. м, по адресу: город Екатеринбург, ул. Седова, дом N 53, квартира N 35 передана нанимателю и членам его семьи.

Согласно отчету N 575 об определении рыночной стоимости имущества (квартиры), расположенного по адресу: 620050, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, проспект Седова, д. 53, кв. 35 итоговая рыночная стоимость объекта оценки составила 4 519 948 руб. 00 коп.

Решением Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 16.01.2014 г. удовлетворены исковые требования Махмудовой М.Г., действующей также в интересах несовершеннолетнего Махмудова Т.А., Махмудова А.М., Насыровой К.А. На администрацию города Екатеринбурга возложена обязанность предоставить Махмудовой Марьям Галиулловне, Махмудову Ахмеду Мухамедовичу, Насыровой Камилле Ахмедовне, несовершеннолетнему Махмудову Тимуру Ахмедовичу благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры на условиях социального найма общей площадью не менее 64 кв.м., отвечающее санитарным и техническим требованиям и расположенное в пределах г. Екатеринбурга.

Во исполнение решения Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 16.01.2014 на основании постановления администрации города Екатеринбурга от 22.10.2014 N 3245 Махмудовой Марьям Галиулловне, Махмудову Ахмеду Мухамедовичу, Насыровой Камилле Ахмедовне, Махмудову Тимуру Ахмедовичу предоставлена трехкомнатная квартира N 42 в доме N 53 по проспекту Седова общей площадью 74,7 кв.м.

Между Махмудовой М.Г. (наниматель) и И.о. председателя Комитета по жилищной политике Администрации города Екатеринбурга Ординарцевой Е.М., действующий от имени муниципального образования "город Екатеринбург", 23.10.2014 заключен договор социального найма жилого помещения N 09/347, согласно которому трехкомнатная квартира, общей площадью 74,7 кв.м, по адресу: город Екатеринбург, ул. Седова, дом N 53, квартира N 42 передана нанимателю и членам его семьи.

Согласно отчету N 577 об определении рыночной стоимости имущества (квартиры), расположенного по адресу: 620050, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, проспект Седова, д. 53, кв. 42 итоговая рыночная стоимость объекта оценки составила 4 520 620 руб. 00 коп.

Считая, что в результате предоставления Султановой А.Г., Махмудовой М.Г. указанных квартир администрация города Екатеринбурга понесла убытки, в размере стоимости квартир, возмещение затрат, произведенных за счет казны муниципального образования город Екатеринбург должно осуществляться за счет средств Российской Федерации, истец обратился в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что Трофимова А.А. (в лице законного представителя Султановой А.Г..), Махмудов Т.А. (в лице законного представителя Махмудовой М.Г.) являются детьми-инвалидами, страдающими заболеваниями, внесенными в перечень хронических заболеваний, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире", признаны нуждающимися в предоставлении жилья и поставлены на соответствующий учет после 01.01.2005 и в силу ст. 51, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации отнесены к числу лиц, которым жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются вне очереди.

Руководствуясь положениями ст. 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 55, 60, 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норма Бюджетного кодекса Российской Федерации", ст. 28.2 Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ, суды пришли к выводу, что, поскольку право граждан на получение бесплатного жилья было установлено федеральным законом, расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации.

С учетом того, что Администрация выполнила свою обязанность по предоставлению жилых помещений инвалидам, в то время как федеральный орган расходы на исполнение названных полномочий Администрации не компенсировал, суды сделали вывод о наличии оснований, предусмотренных ст. 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, для удовлетворения заявленных требований о взыскании убытков.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), суд кассационной инстанции полагает, что решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда подлежат отмене ввиду следующего.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (ч. 2 ст. 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в ст. 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подп. 24 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 16.10.1999 N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Федерального Закона от 16.10.1999 N 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 17 Федерального Закона от 16.10.1999 N 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 5 ч. 1 ст. 55, ст. 60 и 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Таким образом, вывод судов о том, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств федерального бюджета, является необоснованным.

Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой содержится перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

В силу ч. 2 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права.

В соответствии с ч. 1 ст. 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

Удовлетворяя иск Администрации, суды сослались на положения ст. 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации и указали, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Вместе с тем, судами не установлено, обращалась ли Администрация или субъект Российской Федерации (Свердловская область) к Российской Федерации за выделением денежных средств на приобретение жилья инвалидам. Противоправность действий (бездействия) Российской Федерации и причинная связь между этими действиями (бездействием) и убытками истца, с учетом данных обстоятельств и вышеуказанных норм, судами не установлена.

Свердловская область в лице Министерства финансов Свердловской области к участию в деле в качестве ответчика не привлечена.

Неправильное применение судами норм материального права (п. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) привело к неполному выяснению обстоятельств, имеющих значение для дела.

Вместе с тем данные обстоятельства имеют существенное значение для правильного разрешения спора, поскольку могут повлиять на выводы суда об обоснованности заявленных требований.

Кроме того, руководствуясь нормами о возмещении вреда, причиненного действиями (бездействием) государственных органов либо должностных лиц этих органов, суды не определили природу спорных правоотношений и возможность применения к этим правоотношениям порядка возмещения убытков в соответствии с нормами гражданского законодательства.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, принятые с неправильным применением норм материального права, при неполном выяснении значимых для дела обстоятельств подлежат отмене на основании ч. 1, 3 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд в суд первой инстанции (п.3 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции надлежит устранить отмеченные недостатки, определить круг лиц, которых необходимо привлечь к участию в деле, установить характер правоотношений сторон и применить подлежащие применению нормы права, исследовать все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, дать надлежащую правовую оценку доводам и доказательствам, представленным лицами, участвующими в деле, с учетом требований, установленных ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и разрешить спор в соответствии с нормами действующего законодательства.

Руководствуясь ст.ст. 286- 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 14.04.2015 по делу N А60-2254/2015 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2015 по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.В. Торопова

Судьи

Т.В. Сулейменова А.Ю. Смирнов