Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 21 апреля 2016 г. N Ф09-2754/16 по делу N А76-17424/2015

Екатеринбург

21 апреля 2016 г.

Дело N А76-17424/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 19 апреля 2016 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 апреля 2016 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т. П.,

судей Сухановой Н. Н., Поротниковой Е. А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Проспект" (далее - общество, общество "Проспект", заявитель) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 15.10.2015 по делу N А76-17424/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2015 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества - Богданова Т.Н. (доверенность от 23,11.2015), Гурьянов В.В. (доверенность от 14.01.2016).

Представители Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области (далее - управление, МЧС по Челябинской области) надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства, в том числе путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Общество обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к МЧС по Челябинской области об отмене распоряжения от 14.04.2015 N 658 о проведении внеплановой выездной проверки; акта проверки от 23.04.2015 N 658; предписания от 23.04.2015 N 658/1/1-8 по устранению нарушений требований пожарной безопасности (с учетом принятого судом в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнения).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 15.10. 2015 (судья Наконечная О.Г.) заявленные требования удовлетворены в части требований о признании недействительными ненормативных правовых актов МЧС: распоряжения от 14.04.2015 N 658 о проведении внеплановой выездной проверки и предписания от 23.04.2015 N 658/1/1-8 по устранению нарушений требований пожарной безопасности, отказано. В остальной части заявления об оспаривании акта проверки от 23.04.2015 N 658 производство по делу прекращено.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2015 (судьи Тимохин О.Б., Малышева И.А., Скобелкин А.П.) решение суда первой инстанции оставлено без изменений.

В кассационной жалобе общество просит указанные судебные акты отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, также на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела.

Ссылаясь на Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), общество считает необоснованным вывод судов о наличии у прокурора, его заместителя полномочий на выдачу требований о проведении проверок.

Заявитель считает, что судами не дана оценка полномочиям прокурора или его заместителя на проведение проверок без каких-либо на то оснований, указывая на то, что проведение таких проверок должно основываться только на исполнении законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Общество "Проспект" в кассационной жалобе приводит довод о том, что, обосновывая наличие правовых оснований по проведению внеплановой проверки, управлением в распоряжении дана ссылка на поручение Прокуратуры Челябинской области заместителю прокурора города Челябинска Чубука О.А. Однако, по мнению заявителя, оснований для проведения спорной проверки не имелось, поскольку в органы прокуратуры не поступало материалов и обращений, что является грубыми нарушениями требований, предусмотренных ч. 3 ст. 10 Закон N 294-ФЗ.

Заявитель жалобы считает, что, поскольку внеплановая выездная проверка проведена надзорным органом (распоряжение от 14.04.2015 N 658, вынесенного МЧС по Челябинской области), проверка должна быть проведена только в соответствии с Законом N 294-ФЗ.

Общество в кассационной жалобе указывает, что несоблюдение МЧС по Челябинской области установленных действующим законодательством правил по проведению проверок привело к нарушению прав и законных интересов заявителя.

Как следует из материалов дела, заместителем главного государственного инспектора ОНД N 3 по пожарному надзору Мякушко Л.А. с целью исполнения требования заместителя прокурора города Челябинска Чубука О.А. о проведении внеплановой проверки по соблюдению обязательных требований пожарной безопасности на объекте защиты - торговый комплекс "Проспект", расположенный по адресу: город Челябинск, Комсомольский проспект, 74 вынесено распоряжение от 14.04.2015 N 658.

По результатам проверки 23.04.2015 составлен акт проверки N 658, вынесено предписание от 23.04.2015 N 658/1/1-8 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Полагая, что распоряжение управления от 14.04.2015 N 658 о проведении внеплановой выездной проверки, акт проверки от 23.04.2015 N 658, предписание от 23.04.2015 N 658/1/1-8 по устранению нарушений требований пожарной безопасности, являются ненормативными актами, несоответствующими нормам действующего законодательства, нарушающими права и законные интересы, общество "Проспект" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из отсутствия правовых основания для признания распоряжения от 14.04.2015 N 658, предписания от 23.04.2015 N 658/1/1-8 МЧС недействительными; однако в части оспаривания акта проверки от 23.04.2015 N 658 суды, посчитав, что оно не является ненормативным правовым актом, прекратили производство по делу в этой части по п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установление одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Законом о пожарной безопасности и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

Согласно ст. 1 Закона о пожарной безопасности требования пожарной безопасности представляют собой специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

На основании ст. 2 Закона о пожарной безопасности законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

В силу ст. 6 Закона о пожарной безопасности государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. Главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору и должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности имеют право, в частности, давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Особенности организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора определены ст. 6.1 Закона о пожарной безопасности, согласно которой к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей.

В силу ст. 20 Закона о пожарной безопасности техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона о пожарной безопасности предусмотрены права и обязанности организаций в области пожарной безопасности. В соответствии с указанной статьей руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечении пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Порядок организации и проведения внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица регламентирован Законом N 294-ФЗ.

Полномочия должностных лиц по осуществлению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности установлены Административным регламентом МЧС России по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденным приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий России от 28.06.2012 N 375 (далее - Административный регламент).

Основанием для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). Аналогичные нормы права содержатся в п. 4 абз. 5 ст. 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности), в подп. 4 п. 47 Административного регламента.

Исполнение государственной функции включает в себя, в том числе следующие административные процедуры: проведение проверок; оформление результатов проверок и принятие мер по их результатам (абзац 3 и 4 п. 25 Административного регламента); выполнение административных процедур исполнения государственной функции, предусмотренных абзацем 3 и 4 п. 25 Административного регламента, заканчивается, в числе прочего, составлением и вручением органом государственного пожарного надзора акта проверки, выдачей предписаний об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара и о проведении мероприятий в отношении реализуемой продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов (п. 26 Административного регламента).

На основании п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Пунктом 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В силу ч. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Должностные лица органов, указанных в п. 1 ст. 21 данного закона обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно (ч. 4 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Частью 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе, в том числе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

В соответствии с ч. 1 ст. 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя. При этом перечень грубых нарушений требований законодательства Российской Федерации (ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ).

Как следует из материалов дела, заместителем главного государственного инспектора ОНД N 3 по пожарному надзору Мякушко Л.А. с целью исполнения требования заместителя прокурора города Челябинска Чубука О.А. о проведении внеплановой проверки по соблюдению обязательных требований пожарной безопасности на объекте защиты - торговый комплекс "Проспект", расположенном по адресу: город Челябинск, Комсомольский проспект, 74 издано распоряжение от 14.04.2015 N 658. По результатам проверки 23.04.2015 составлен акт проверки N 658, вынесено предписание от 23.04.2015 N 658/1/1-8 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Правильно применив указанные выше нормы права, оценив по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании доказательства, представленные в материалы (требование заместителя прокурора города Челябинска Чубука О.А., распоряжение отдела надзорной деятельности N 3 МЧС по Челябинской области от 14.04.2015 N 658, предписание МЧС по Челябинской области от 23.04.2015 N 658/1/1-8) в их совокупности и взаимосвязи в порядке, предусмотренном ст. 65-71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что оспариваемое распоряжение вынесено во исполнение требования прокурора, действующего по поручению прокуратуры Челябинской области о проведении внеплановой проверки соблюдения обществом требований пожарной безопасности.

Судами установлено и материалами дела подтверждено не соблюдение обществом требований пожарной безопасности.

Существенных грубых нарушений требований законодательства МЧС по Челябинской области при проведении внеплановой выездной проверки объекта общества, влекущих признание недействительным распоряжения, равно как и доказательств того, что принятием распоряжения были нарушены права и законные интересы заявителя, созданы препятствия для осуществления им предпринимательской деятельности, судами не установлено.

Как следует из материалов дела, обществом оспариваются распоряжение МЧС по Челябинской области от 14.04.2015 N 658 о проведении внеплановой выездной проверки, акт проверки от 23.04.2015, предписание от 23.04.2015 N 658/1/1-8 по устранению нарушений требований пожарной безопасности, составленные и вынесенные именно управлением; указанные требования предъявлены именно к МЧС по Челябинской области.

Судами установлено, что предметом рассматриваемого спора не являются оспаривание ненормативных правовых актов прокуратуры.

Таким образом, с учетом установленного, вынесенные управлением распоряжение от 14.04.2015 N 658, предписание от 23.04.2015 N 658/1/1-8 обоснованно признаны судами соответствующими нормам действующего законодательства.

При таких обстоятельствах судами правомерно отказано обществу в удовлетворении заявленных требований в этой части.

Судами установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства дела, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, соответствуют доказательствам, представленных в материалы дела, исследованным согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, нормам действующего законодательства.

Доводы заявителя кассационной жалобы на обязательность наличия при проведении внеплановой выездной проверки информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.) о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурорского реагирования основаны на неверном толковании норм права, с учетом установленных судами обстоятельств, по существу направлены на переоценку имеющихся в материалах дела доказательств и сделанных на их основании выводов, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с чем подлежат отклонению, в том числе по основаниям, изложенным в мотивировочной части данного постановления.

Приведенные в кассационной жалобе доводы общества проверялись судами и были отклонены с приведением в судебных актах мотивов их отклонения. Кроме того, доводы не опровергают выводов судов, по существу сводятся к несогласию с этими выводами и обстоятельствами, установленными судами, в связи с чем подлежат отклонению.

Доводов и доказательств, которые не были исследованы судами первой и апелляционной инстанций и которые свидетельствовали бы о незаконности обжалуемых судебных актов, обществом в кассационной жалобе не приведено.

Нормы материального права судами применены правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемых судебных актов в соответствии с ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не установлено

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 15.10.2015 по делу N А76-17424/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2015 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу ООО "Проспект" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.П. Ященок

Судьи

Н.Н. Суханова Е.А. Поротникова