Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16 августа 2018 г. N Ф09-4397/18 по делу N А07-16177/2017

Екатеринбург

16 августа 2018 г.

Дело N А07-16177/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 14 августа 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 августа 2018 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О. Л.,

судей Сухановой Н. Н., Жаворонкова Д. В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - Управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 24.01.2018 по делу N А07-16177/2017 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2018 по тому же делу.

В судебном заседании принял участие представитель Управления - Кашапов А.Р. (доверенность от 17.01.2018).

Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Комитет по управлению собственностью Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан по Ишимбайскому району и г. Ишимбай (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению о признании недействительными решения от 28.04.2017 по делу N А-23/15-17 и предписания от 14.04.2017 N 19-А-23/15-17 (далее - решение и предписание).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан (далее - Министерство), Администрация муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан (далее - Администрация), региональная молодежная общественная организация "Культурное наследие Башкортостана" (далее - общественная организация "Культурное наследие Башкортостана"), муниципальное бюджетное учреждение "Детский оздоровительный лагерь "Радуга" муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан (далее - МБУ ДОЛ "Радуга"), муниципальное казенное учреждение Отдел образования администрации муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан.

Решением суда от 24.01.2018 (судья Бахтиярова Х.Р.), оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2018 (судьи Бояршинова Е.В., Кузнецов Ю.А., Арямов А.А.) заявленные требования удовлетворены в части: пункт 2 решения и предписание Управления признаны недействительными. В удовлетворении остальной части требований Комитета отказано.

В кассационной жалобе антимонопольный орган, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, неполное выяснение фактических обстоятельств дела, просит указанные судебные акты отменить в части, в удовлетворении заявленных требований отказать полностью.

По мнению Управления, суды при постановке вывода о неисполнимости выданного предписания необоснованно не приняли во внимание доказательства, очевидно свидетельствующие о недобросовестном согласованном поведения заявителя и Министерства, своевременно не сообщивших о передаче права собственности на спорное имущество. Будучи направленным на избежание ответственности за допущенные нарушения, бездействие указанных лиц послужило причиной принятия Управлением несоответствующих ситуации мер и выдачи заведомо невозможного к выполнению предписания.

Одновременно, полностью не соглашаясь с названным выводом судов, со ссылкой на соглашение о взаимодействии по вопросам управления и распоряжения муниципальным имуществом, утвержденное решением Совета муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан от 10.07.2013 N 13/172, заключенное между Комитетом и Администрацией (далее - Соглашение от 10.07.2013 N 13/172), антимонопольный орган полагает, что передача прав собственности не лишает заявителя возможности обеспечить соблюдение конкурсных процедур при распоряжении спорными объектами недвижимости.

В отзыве на кассационную жалобу общественная организация "Культурное наследие Башкортостана" поддерживает позицию Управления, отдельно указывая на невозможность восстановления своих нарушенных прав, как последствие вывода судов о неисполнимости оспариваемого предписания.

В отзывах на кассационную жалобу Администрация и Комитет напротив, просят в обжалуемой части решение суда и постановление апелляционного суда оставить без изменения, кассационную жалобу антимонопольного органа - без удовлетворения. В опровержение заявленной Управлением позиции отмечают, что с передачей права собственности Комитет лишен властно-распорядительных полномочий в отношении спорных объектов недвижимости и не имеет объективной возможности для исполнения предписания.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке, предусмотренном ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе и возражениях на неё, суд кассационной инстанции оснований для их отмены не находит.

Как следует из материалов дела и установлено судами, общественная организация "Культурное наследие Башкортостана", владеющая на праве собственности 5 объектами недвижимости, расположенными на территории детского лагеря по адресу: Республика Башкортостан, Ишимбайский район, СП Байгузинский сельсовет, д. Байгузино, 18.04.2016 обратилось в Комитет с заявлением о предоставлении в аренду дополнительно 17 объектов недвижимости, находящихся на той же территории, являющихся имуществом Республики Башкортостан.

В ответ на обращение общественной организации "Культурное наследие Башкортостана" Комитет сообщил о возможности рассмотрения заявленного вопроса лишь после расторжения действующего договора аренды указанных объектов недвижимости с Башкортостанским региональным общественным фондом поддержки всероссийской политической партии поддержки "Единая Россия". Расторжение договора аренды с указанным лицом по причине ликвидации последнего состоялось 11.05.2016.

После чего, 16.05.2016 в адрес Комитета также поступило заявление МБУ ДОЛ "Радуга" о передаче в аренду вышеуказанных объектов недвижимости, в удовлетворение которого 17.05.2016 Комитет заключил с МБУ ДОЛ "Радуга" договор N 2235 о передаче данных объектов государственного нежилого фонда, являющихся имуществом казны, в аренду без права выкупа на срок с 01.06.2016 по 01.05.2017.

С заключением названного договора Комитет уведомил общественную организацию "Культурное наследие Башкортостана" о невозможности передачи последней спорных объектов недвижимости, а 01.06.2017 повторно сообщим о том, что спорные объекты недвижимости переданы в аренду МБУ ДОЛ "Радуга" и оставил заявление общественной организации "Культурное наследие Башкортостана" без рассмотрения.

Позднее 12.04.2017 Комитет также направил в адрес общественной организации "Культурное наследие Башкортостана" письмо N 1135, которым отказал в предоставлении испрашиваемых спорных 17 объектов недвижимости по причине отсутствия заявителя в реестре загородных стационарных детских оздоровительных организаций Республики Башкортостан на 2016 год и непредставления последним воспитательной программы детского лагеря для согласования в установленном порядке.

В дальнейшем Распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 29.03.2017 N 246р право собственности на спорное имущество передано муниципальному образованию Ишимбайский район Республики Башкортостан, и зарегистрировано за последним в Управлении Росреестра по Республике Башкортостан 14.04.2017.

С переходом права собственности договор аренды между Комитетом и МБУ ДОЛ "Радуга" расторгнут 18.04.2017, а спорные объекты недвижимости в соответствии с Постановлением администрации муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан от 18.04.2017 N 714 переданы в оперативное управление МБУ ДОЛ "Радуга".

Общественная организация "Культурное наследие Башкортостана", посчитав незаконными действия Комитета, заключившего договор аренды спорных объектов имущества с МБУ ДОЛ "Радуга" и предоставившего тем самым последнему необоснованное преимущество в пользовании государственной собственностью, обратилось в антимонопольный орган с соответствующей жалобой.

Рассмотрев жалобу и обнаружив в действиях Комитета признаки нарушения Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), антимонопольный выдал последнему предупреждение, неисполнение которого в срок послужило основанием для возбуждения Управлением дела N А-23/15-17 о нарушении Комитетом антимонопольного законодательства.

Результатом рассмотрения дела явилось вынесение Управлением оспариваемых решения и предписания, которыми Комитет был признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и обязанным устранить указанное нарушение путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции. Так пунктом 2 оспариваемого предписания Комитету предписывалось рассмотреть обращение общественной организации "Культурное наследие Башкортостана" и совершить действия, направленные на обеспечение конкурентных процедур при выделении в аренду объектов недвижимости.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанции придя к выводу о наличии в действиях Комитета признаков нарушения, предусмотренного пунктом 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в заключении договора аренды государственного имущества без проведения торгов при наличии двух заявок от лиц, имеющих право на получение имущества в аренду без проведения торгов, вместе с тем признали пункт 2 решения и предписание незаконными и неисполнимыми, поскольку в связи с передачей спорного имущества в муниципальную собственность, Комитет утратил полномочия по распоряжению данным имуществом.

Проверяя законность выводов судов о неисполнимости пункта 2 решения и предписания Управления, суд кассационной инстанции находит выводы судов законными и обоснованными.

В соответствии с пунктом 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество, в том числе, государственным и муниципальным учреждениям; некоммерческим организациям, созданным в форме ассоциаций и союзов, религиозных и общественных организаций (объединений) (в том числе политическим партиям, общественным движениям, общественным фондам, общественным учреждениям, органам общественной самодеятельности, профессиональным союзам, их объединениям (ассоциациям), первичным профсоюзным организациям), объединений работодателей, товариществ собственников жилья, социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими деятельности, направленной на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также других видов деятельности, предусмотренных статьей 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях).

Между тем, из названной нормы не следует, что право на заключение договоров аренды государственного имущества с указанными некоммерческими организациями без торгов является неограниченным и освобождает распорядителя имущества от обязанности соблюдения законодательно установленных условий и процедур, направленных на обеспечение конкуренции.

Так, в силу пункта 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) в частности запрещаются: предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции, государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества.

В соответствии со статьёй 19 названного Закона предоставление преференций не является произвольным и должно быть обусловлено соответствующими целями, в частности: развитие образования и науки; сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей; развитие физической культуры и спорта; социальное обеспечение населения; поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с Законом о некоммерческих организациях.

Вместе с тем, в силу пункта 4 той же статьи не является государственной или муниципальной преференцией предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на основании федерального закона.

Согласно пункту 1 статьи 31.1. Закона о некоммерческих организациях, органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с установленными настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами следующих видов деятельности:

- социальное обслуживание, социальная поддержка и защита граждан;

- охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

- профилактика социально опасных форм поведения граждан;

- деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, 11 пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;

- развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов Российской Федерации;

Согласно пункту 3 и 6 статьи 31.1. Закона о некоммерческих организациях оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется, в том числе в имущественной форме путем передачи органами государственной власти и органами местного самоуправления во владение и (или) в пользование таким некоммерческим организациям государственного или муниципального имущества. Указанное имущество должно использоваться только по целевому назначению.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2012 N 1478 "Об имущественной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций" утверждены Правила предоставления федерального имущества социально ориентированным некоммерческим организациям во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (далее - Правила N 1478), которые предусматривают конкурсную процедуру отбора заявок специально созданной комиссией.

Аналогичная форма поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций и условия её оказания также предусмотрены Законом Республики Башкортостан от 11.07.2012 N 565-з "О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Башкортостан" (далее - Закон N 565-з).

В указанных целях органы исполнительной власти Республики Башкортостан вправе утверждать перечни государственного имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав некоммерческих организаций). Государственное имущество, включенное в указанные перечни, может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) социально ориентированным некоммерческим организациям. Эти перечни подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации, а также размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальных сайтах утвердивших их органов исполнительной власти Республики Башкортостан (статья 8 Закона N 565-з).

Порядок формирования, ведения, обязательного опубликования указанных перечней, а также порядок и условия предоставления во владение и (или) в пользование включенного в них государственного имущества устанавливаются Правительством Республики Башкортостан.

На основании изложенного, принимая во внимание факт отсутствия регионального нормативного регулирования вопросов формирования, ведения, обязательного опубликования указанных перечней, а также порядка и условий предоставления во владение и (или) в пользование включенного в них государственного имущества социально ориентированным некоммерческим организациям, суды пришли к выводу, что передача в аренду спорных объектов недвижимости, расположенных на территории детского лагеря и находящихся в собственности Республики Башкортостан является государственной преференцией, предоставление которой подчиняется правилам главы 5 Закона о защите конкуренции.

Установив, что заключение договора аренды с МБУ ДОЛ "Радуга" без рассмотрения аналогичного заявления общественной организации "Культурное наследие Башкортостана", претендующего на то же имущество, привело к устранению конкуренции, суды признали действия Комитета нарушением пункта 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В поддержку указанного вывода суды отметили, что заявки о предоставлении имущества в аренду были поданы двумя некоммерческими организациями, созданными в форме общественной организации и муниципального бюджетного учреждения, зарегистрированными в установленном порядке, а также наделенными правом осуществлять деятельность, приносящую доход постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям, то есть субъектами, осуществляющими деятельность на одном товарном рынке оказания услуг по организации летнего отдыха детей в одном регионе. В этой связи, необоснованное преимущественное предоставление государственной преференции в форме имущественной поддержки одной из данных организаций способно оказать непосредственное воздействие на состояние конкуренции на данном рынке услуг в указанном регионе, поскольку с учетом характера и состава спорного имущества предоставление его одной из организаций делает невозможным (крайне затруднительным) осуществление аналогичной деятельности другой организацией.

Признав решение Управления в указанной части правомерным, между тем, суды посчитали невозможным устранение выявленного нарушения в ситуации, при которой на момент вынесения оспариваемых ненормативных актов право собственности на спорные объекты недвижимости было передано муниципальному образованию, в связи с чем Комитет утратил полномочия по управлению и распоряжению им, в том числе полномочия по рассмотрению обращения общественной организации "Культурное наследие Башкортостана" о предоставлении указанного имущества в аренду.

В соответствии с положениями статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе выдать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обязательные для исполнения предписания, в том числе о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

При этом в силу статьи 36 Закона о защите конкуренции федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок.

Исходя из данных норм, предписание выносится в случае установления нарушений антимонопольного законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является определяющим признаком его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным

В силу статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса.

Установление порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом отнесено к исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований (пункт 5 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Как следует из материалов дела и установлено судами, Соглашением от 10.07.2013 N 13/172 Администрация и Комитет установили порядок осуществления функций в сфере публично-правовых отношений по управлению и распоряжению муниципальной собственностью, определив, что в полномочия Комитета входит обеспечение надлежащего осуществления функций по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, в том числе подготовка проектов решений о распоряжении объектами недвижимости, рассмотрение и принятие которых, в свою очередь, находится в компетенции Администрации (пункты 2.1.2 и 2.2.1).

Таким образом, с передачей права собственности и заключением настоящего Соглашения Комитет утратил властно-распорядительные полномочия арендодателя спорных объектов недвижимости, в том числе полномочий по рассмотрению заявление о предоставлении их общественной организации "Культурное наследие Башкортостана".

Кроме того, на момент вынесения оспариваемого предписания в соответствии с Постановлением Администрации от 18.04.2017 N 714, спорное имущество было передано собственником в оперативное управление МБУ ДОЛ "Радуга", что также свидетельствует о невозможности последующего самостоятельного предоставления Комитетом тех же объектов в аренду с обеспечением соблюдения конкурсных процедур.

Отсутствие указанной информации у антимонопольного органа в процессе рассмотрения дела не влияет на возможность исполнения оспариваемого предписания в настоящее время. Вместе с тем, распоряжение Правительства Республики Башкортостан о передаче спорного имущества в муниципальную собственность сторонами не оспаривалось, его законность и обоснованность антимонопольным органом не оценивалась.

При таких обстоятельствах суды, не обнаружив легального способа обеспечения прав заявителя на рассмотрение его заявления в рамках конкурсных процедур после смены собственника спорного имущества, пришли к выводу о неисполнимости и как следствие незаконности пункта 2 решения и предписания антимонопольного органа, в связи с чем правомерно удовлетворили заявленные требования в указанной части.

Между тем, несмотря на постановку данного вывода общественная организация "Культурное наследие Башкортостана" не лишена возможности восстановить свои права, в том числе путем предъявления требований о возмещении причиненных Комитетом убытков.

Доводы заявителя кассационной жалобы о наличии в действиях администрации и Министерства признаков злоупотребления правом документально необоснованны, кроме того, направлены на переоценку обстоятельств спора, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу положений ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 24.01.2018 по делу N А07-16177/2017 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2018 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Л. Гавриленко

Судьи

Н.Н. Суханова Д.В. Жаворонков