Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 23 мая 2017 г. N Ф09-2199/17 по делу N А60-41060/2016

Екатеринбург

23 мая 2017 г.

Дело N А60-41060/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2017 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 мая 2017 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Жаворонкова Д.В., Токмаковой А.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в Орджоникидзевском, Железнодорожном районах города Екатеринбурга, городе Березовский, городе Верхняя Пышма (ИНН: 6670083677, ОГРН: 1056603541565; далее - ТО Управления Роспотребнадзора по СО, податель жалобы, административный орган, заинтересованное лицо) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2017 по делу N А60-41060/2016 Арбитражного суда Свердловской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации Орджоникидзевского района города Екатеринбурга (ИНН: 6663019984, ОГРН: 1036604785293; далее - Администрация Орджоникидзевского р-на г. Екатеринбурга, заявитель) Ковалева О.В. (доверенность от 23.12.2016);

ТО Управления Роспотребнадзора по СО - Наливкин Е.В. (доверенность от 09.11.2016).

Администрация Орджоникидзевского р-на г. Екатеринбурга обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к административному органу о признании недействительным предписания от 01.08.2016 N 01-10-15/5983 о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 28.10.2016 (судья Присухина Н.Н.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2017 (судьи Муравьева Е.Ю., Варакса Н.В., Трефилов Е.М.) решение суда первой инстанции отменено, предписание подателя жалобы от 01.08.2016 N 01-10-15/5983 признано недействительным как несоответствующее положениям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), на административный орган возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В кассационной жалобе заинтересованное лицо просит постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда отменить, оставить в силе решение Арбитражного суда Свердловской области, ссылаясь на неправильное применение названного Федерального закона, на нарушения норм материального права.

В обоснование своей позиции ТО Управления Роспотребнадзора по СО, приводя требования ст. 1, 2, 21, 29, 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения), утверждает о том, что оспариваемое предписание является законным, поскольку выдано уполномоченным органом в пределах его компетенции.

По мнению административного органа, порядок выдачи предписаний о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий не регламентирован Законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), такие мероприятия проводятся независимо от наличия или отсутствия нарушений.

Податель жалобы, указывая на ст. 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 7, 13 Федерального закона от 24.06.1995 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления), ст. 14,16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления), полагает, что выводы апелляционного суда ошибочны, поскольку на Администрацию Орджоникидзевского р-на г. Екатеринбурга возложена обязанность участвовать в организации, а также контроле за сбором и вывозом отходов на подведомственной ей территории.

Кроме того, заинтересованное лицо утверждает о том, что предписание о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий выдано с целью предупреждения опасного и вредного влияния факторов среды обитания на организм человека, которые оказывают или могут оказать воздействие на человека и на состояние здоровья будущих поколений, а также для обеспечения благоприятных условия для его жизнедеятельности.

Письменный мотивированный отзыв на кассационную жалобу Администрация Орджоникидзевского р-на г. Екатеринбурга в материалы дела не представила.

Законность обжалуемого судебного акта проверена судом кассационной инстанции на основании ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе.

Как следует из материалов дела и установлено судами при рассмотрении спора, на основании поступивших в августе, декабре 2015 года подателю жалобы обращений заведующей Муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения - детского сада N 531, жильцов дома N 14 по ул. Кузнецова г. Екатеринбурга о нарушениях требований санитарного законодательства при размещении контейнерной площадки, находящейся по указанному адресу, ТО Управления Роспотребнадзора по СО проведены административные расследования в отношении общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания ЖКХ Орджоникидзевского района г. Екатеринбурга" (далее - общество "УК ЖКХ Орджоникидзевского района г. Екатеринбурга", Управляющая компания). По результатам проведённых административных расследований заинтересованным лицом установлены нарушения санитарного законодательства Российской Федерации, а именно: Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Закона об отходах производства и потребления, Закона об общих принципах организации местного самоуправления, Санитарных правил и нормативов (далее - Сан ПиН), Правил благоустройства МО "Город Екатеринбург" (далее - Правила благоустройства).

Административным органом 16.12.2016 по результатам рассмотрения коллективного обращения жильцов дома N 14 по ул. Кузнецова г. Екатеринбурга Администрации Орджоникидзевского р-на г. Екатеринбурга выдано предписание о проведении дополнительных санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий, которое подателем жалобы рассмотрено и письмом от 28.12.2015 N 67/01-12/002/1581 в Управляющую компанию направлено обращение с рекомендацией рассмотреть варианты переноса контейнерной площадки либо установки отдельных евроконтейнеров для многоквартирных домов, а также рассмотреть возможность согласования планируемых работ с собственниками помещений домов N 12а, 14 в форме заочного голосования.

В марте 2016 года в ТО Управления Роспотребнадзора по СО повторно поступило обращение граждан о нарушениях требований санитарного законодательства при размещении контейнерной площадки на придомовой территории дома N 14 по ул. Кузнецова, г. Екатеринбурга, на основании которого проведено административное расследование, в результате чего в отношении общества "УК ЖКХ Орджоникидзевского района г. Екатеринбурга" приняты меры административного воздействия по пресечению выявленных нарушений требований санитарного законодательства.

Кроме того, по итогам проведения личного приема граждан, проживающих по указанному адресу, административного расследования, 01.08.2016 заявителю вынесено оспариваемое предписание о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Полагая, что названное предписание ТО Управления Роспотребнадзора по СО является незаконным, Администрация Орджоникидзевского р-на г. Екатеринбурга обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, Арбитражный суд Свердловской области исходил из отсутствия правовых оснований для признания предписания от 01.08.2016 N 01-10-15/5983 о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий недействительным, а, следовательно, нарушающим права и законные интересы Администрации Орджоникидзевского р-на г. Екатеринбурга в сфере её деятельности.

Отменяя решение Арбитражного суда Свердловской области от 31.03.2017 по делу N А60-41060/2016, суд апелляционной инстанции, проверив доводы лиц, участвующих в деле, применительно к установленным по делу обстоятельствам, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришёл к выводу о наличии оснований для отмены оспоренного предписания ТО Управления Роспотребнадзора по СО, в связи с тем, что установленный законом порядок выдачи предписания административным органом нарушен, а его законность заинтересованным лицом не доказана.

Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, материалам дела и действующему налоговому законодательству на основании следующего.

В силу ч. 1 ст. 198, ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 5 ст. 200 названного Кодекса предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о нарушении законодательства Российской Федерации в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, возлагается на административный орган.

В силу п. 7 ст. 46 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля (надзора).

Исключения из данного правила установлены, в частности п. 3, 5 ч. 3 ст. 1 названного Федерального закона, согласно которым положения Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), регулирующие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования, а также при расследовании причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей".

На основании ч. 3 ст. 1 названного Федерального закона положения Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу.

Полномочия по выдаче предписаний предоставлены заинтересованному лицу в соответствии с п. 2 ст. 50 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Правовая позиция по вопросу соблюдения Роспотребнадзором порядка выдачи предписаний была высказана в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) N 2, утверждённом Президиумом ВС РФ 26.06.2015, в п. 8 которого ВС РФ разъяснил, что в случае, если проведение проверки является обязательным в соответствии с нормами действующего законодательства, предписание Роспотребнадзора, выданное вне указанной процедуры, признается недействительным.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании обращений о нарушениях требований санитарного законодательства при размещении контейнерной площадки на придомовой территории дома N 14 по ул. Кузнецова, г. Екатеринбурга, поступивших подателю жалобы в августе, декабре 2015 года, марте 2016 года, ТО Управления Роспотребнадзора по СО в отношении общества "УК ЖКХ Орджоникидзевского района г. Екатеринбурга" проведены административные расследования.

В ходе проведённых заинтересованным лицом административных расследований установлено, что Управляющая компания допустила нарушения санитарного законодательства Российской Федерации, не обеспечив соблюдение установленных требований, в частности Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Закона об отходах производства и потребления, Сан ПиН, Правил благоустройства, при размещении и содержании контейнерной площадки по указанному адресу, а именно:

- расстояние от контейнерной площадки до жилого дома составляет 19 метров, от бункера для сбора твёрдых бытовых отходов - 15,5 метров;

- расстояние от контейнерной площадки, бункера до детского дошкольного учреждения Муниципальное автономное дошкольное образовательное учреждение - детский сад N 531 (г. Екатеринбург, ул. Кузнецова, 12) составляет 9,5 метров, что создает неблагоприятные условия для деятельности детского учреждения, создает условия для размножения и расселения на территории грызунов (крыс), бродячих собак, что, в свою очередь, создает угрозу причинения вреда здоровью, жизни граждан;

- контейнерная площадка не ограничена бордюром, рядом с ней имеется открытый бункер для сбора твёрдых бытовых отходов, установленный на земле с щебнем (площадка с водонепроницаемым покрытием отсутствует).

На основании выявленных нарушений требований санитарного законодательства в отношении Управляющей компании приняты меры административного воздействия по их пресечению.

Кроме того, по итогам проведения личного приема граждан, проживающих по адресу: г. Екатеринбург, ул. Кузнецова. 14, а также административного расследования 01.08.2016 Администрации Орджоникидзевского р-на г. Екатеринбурга вынесено оспариваемое предписание о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, а именно:

- при размещении контейнерной площадки на придомовой территории жилого дома по указанному адресу обеспечить соблюдение требований санитарно-эпидемиологического законодательства к размещению контейнерных площадок относительно регламентируемых объектов;

- представить документы, подтверждающие проведение вышеуказанных мероприятий в адрес Центрального Екатеринбургского отдела Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в срок до 30.08.2016.

Из содержания оспариваемого предписания следует и иными материалами дела подтверждается, что оно выдано на основании письменных обращений граждан и детского учреждения, а также личного приема граждан, которые жаловались на несоблюдение санитарных норм при размещении контейнерной площадки во дворе жилого дома, которым управляет общество "УК ЖКХ Орджоникидзевского района г. Екатеринбурга". Поскольку рассмотрение заявителем ранее выданного предписания, по итогам рассмотрения аналогичных обращений, не привело к желаемому результату и обращения граждан на антисанитарное состояние вокруг контейнерной площадки не прекратились, ТО Управления Роспотребнадзора по СО 01.08.2016 вынесло в адрес Администрации Орджоникидзевского р-на г. Екатеринбурга новое предписание о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических мероприятий.

Вместе с тем, материалы дела не содержат доказательств того, что после поступления обращений на антисанитарное состояние контейнерной площадки, установленной во дворе жилого дома по указанному выше адресу, административным органом было назначено и проведено расследование причин инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц.

Принимая во внимание совокупность доказательств, свидетельствующих о непроведении необходимых проверочных мероприятий в установленном законом порядке, а также расследования причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, суд апелляционной инстанции пришёл к правомерному выводу о том, что спорное предписание недействительно, поскольку выдано было с нарушением установленного порядка его выдачи. Подателем жалобы в порядке ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данный факт не опровергнут.

Апелляционный суд, основываясь на правой позиции, изложенной в Обзоре судебной практики ВС РФ N 2, утверждённом Президиумом ВС РФ 26.06.2015, справедливо указал на то, что исходя из понятий, приведенных в ст. 1 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, проведение расследований как одной из форм государственного санитарно-эпидемиологического надзора предусмотрено ст. 42 названного Федерального закона с целью установления причин и условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и оценки последствий возникновения и распространения таких заболеваний (отравлений). Ссылки в предписании на положения ст. 11, 12, 21, 22 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, а также иные нормативные акты апелляционным судом проверены в установленном законом порядке, правильно оценены как не обосновывающие возможность выдачи заинтересованным лицом предписания без проверочных мероприятий. При этом суд апелляционной инстанции правомерно отметил то, что наличие у Администрации Орджоникидзевского р-на г. Екатеринбурга соответствующих полномочий и обязанностей при решении вопросов местного значения не отменяет установленный законом порядок выдачи предписания. Апелляционный суд обоснованно указал на то, что незаконно выданное подателем жалобы предписание нарушает права Администрации Орджоникидзевского р-на г. Екатеринбурга тем, что без должных оснований возлагает на неё обязанности, для выполнения которых требуются временные, трудовые и денежные затраты.

Учитывая изложенное, на основании имеющихся в деле доказательств, исследованных согласно требованиям ст. 65, 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции правомерно удовлетворил требования Администрации Орджоникидзевского р-на г. Екатеринбурга, поскольку оспоренное ею предписание ТО Управления Роспотребнадзора по СО не соответствует закону и при наличии предусмотренных ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований является недействительным. Апелляционный суд правомерно признал, что выводы суда первой инстанции о законности спорного предписания не соответствуют обстоятельствам дела и имеющимся в нём доказательствам, а неприменение норм материального права, в частности ст. 46 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), привело к принятию неверного решения суда.

При рассмотрении спора апелляционным судом в соответствии со ст. 71 названного Кодекса дана надлежащая правовая оценка имеющимся в материалах дела доказательствам. В силу ч. 1, 2 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющие правовое значение для дела обстоятельства определены судом апелляционной инстанции с учетом существа спора, на основании доводов и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами права.

Все аргументы ТО Управления Роспотребнадзора по СО, приведённые в кассационной жалобе, в частности относительно участия Администрации Орджоникидзевского р-на г. Екатеринбурга в организации, а также контроле над сбором и вывозом отходов на подведомственной ей территории, были предметом рассмотрения апелляционного суда и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование подателем жалобы положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судом норм права, а потому не опровергают правильность выводов суда апелляционной инстанции, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Постановление суда апелляционной инстанции соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нём выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, не выявлено.

С учетом изложенного постановление суда апелляционной инстанции подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2017 по делу N А60-41060/2016 Арбитражного суда Свердловской области оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в Орджоникидзевском, Железнодорожном районах города Екатеринбурга, городе Березовский, городе Верхняя Пышма - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

Д.В. Жаворонков А.Н. Токмакова