Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 27 августа 2018 г. N Ф09-5403/18 по делу N А76-29925/2017

Екатеринбург

27 августа 2018 г.

Дело N А76-29925/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 22 августа 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 августа 2018 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н. Н.,

судей Черкезова Е. О., Поротниковой Е. А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства здравоохранения Челябинской области (далее - заявитель, Министерство) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 15.02.2018 по делу N А76-29925/2017 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2018 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Министерства - Зязин Д.Б. (доверенность от 09.01.2018),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Управление, антимонопольный орган) - Алентьева Н.А. (доверенность от 09.07.2018),

Государственного автономного учреждения Челябинской области "Централизованная прачечная" (далее - ГАУ ЧО "Централизованная прачечная", учреждение) - Константиненко А.Н. (директор, приказ от 14.08.2018).

Министерство обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления от 12.07.2017 N 103-07/15.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Челябинский областной клинический противотуберкулезный диспансер", ГАУ ЧО "Централизованная прачечная", государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Областной перинатальный центр", государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Областная клиническая больница N 3", Министерство финансов Российской Федерации, государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Центр медицинской реабилитации "Вдохновение", государственное казенное учреждение здравоохранения "Областной дом ребенка N 2 имени Зинаиды Антоновой", государственное казенное учреждение здравоохранения "Областной дом ребенка N8", общество с ограниченной ответственностью "Индустрия чистоты" (далее - ООО "Индустрия чистоты"), общество с ограниченной ответственностью "ХимТек".

Решением суда от 15.02.2018 (судья Мрез И.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2018 (судьи Скобелкин А.П., Кузнецов Ю.А., Костин В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Министерство просит названные судебные акты отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, а именно статьи 4, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции, Закон N 135-ФЗ), статей 201, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), поскольку оказываемые ГАУ ЧО "Централизованная прачечная" услуги являются государственными и не являются объектом гражданских прав (товаром), при выполнении государственного задания Прачечная осуществляет некоммерческую деятельность, не является участником коммерческих правоотношений.

Отмечает, что представленными в дело доказательствами заявитель подтвердил отсутствие влияния деятельности учреждения на товарный рынок. При этом вывод апелляционного суда об отсутствии у Министерства полномочий по проведению такого анализа не соответствует положениям статьи 41 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что является нарушением норм процессуального права.

Полагает, что судами необоснованно отклонен довод об исполнении заявителем предупреждения антимонопольного органа от 14.07.2016 N 30-07/16, а также не согласен с выводом судов о том, что ГАУ ЧО "Централизованная прачечная" не является учреждением жилищно-коммунального хозяйства

Отмечает, что формирование ведомственного перечня государственных работ и услуг с использованием содержания нескольких базовых перечней государственных работ и услуг не противоречит действующему законодательству.

Считает, что создание специализированного автономного учреждения для выполнения государственной работы (услуги) по содержанию государственного имущества не противоречит нормам Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также гражданскому законодательству.

Указывает, что в рассматриваемом случае муниципальный собственник вправе самостоятельно содержать собственное имущество путем создания и финансирования деятельности специализированного автономного учреждения. Кроме того, санитарно-гигиенические мероприятия в медицинских организациях, находящихся в собственности Челябинской области, организация осуществления таких мероприятий, осуществляются с целью реализации полномочий органов государственной власти Челябинской области в сфере здравоохранения на основании норм Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Настаивает на незаконности вывода судов о том, что стирка и обработка мягкого инвентаря должна осуществляться медицинскими организациями только на основании государственных контрактов, заключенных в соответствии с законодательством о контрактной системе.

Управление и ООО "Индустрия чистоты" представили отзывы на кассационную жалобу, в которых просят судебные акты оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать, отмечая, что обстоятельства дела установлены судами полно и всесторонне, спор разрешен при полном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и с правильным применением норм материального и процессуального права.

Судами установлено, что по результатам рассмотрения жалобы на неправомерные действия Министерства, выразившиеся в утверждении государственного задания на 2015 год, на основании которого ГАУ ЧО "Централизованная прачечная" оказывает услуги по стирке и дезинфекции постельного белья и спецодежды в Челябинской области ГБУЗ "ОКБ N 3", ГБУЗ "Областной перинатальный центр", Домам ребенка по Челябинской области без конкурентных процедур, Управлением выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, выразившиеся в создании преимущественных условий деятельности отдельному хозяйствующему субъекту, а также необоснованных препятствий осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам на рынке оказания услуг по санитарно-гигиенической обработке мягкого инвентаря путем утверждения Министерством государственных заданий для упомянутого учреждения на выполнение работ по санитарно-гигиенической обработке мягкого инвентаря, в связи с чем возбуждено дело N 103-07/15.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы и объяснения сторон, Управлением принято оспариваемое решение от 12.07.2017 о признании нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действий Министерства по утверждению государственных заданий учреждению на выполнение работ по санитарно-гигиенической обработке мягкого инвентаря учреждениям, подведомственным Министерству, что привело или могло привести к созданию преимущественных условий деятельности Автономному учреждению, необоснованным препятствиям осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам на рынке оказания услуг по санитарно-гигиенической обработке мягкого инвентаря Челябинской области и созданию дискриминационных условий осуществления деятельности на рынке оказания указанных услуг.

Министерству на основании указанного решения выдано предписание от 12.07.2017 N 103-07/15, которым предписано: 1. Прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которое приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания услуг по санитарно-гигиенической обработке мягкого инвентаря Челябинской области, для чего Министерству необходимо в срок до 01.09.2017: 1.1) уведомить ГАУ ЧО "Централизованная прачечная" и соответствующие учреждения, подведомственные Министерству об использовании с 01.01.2018 финансовый средств в целях санитарно-гигиенической обработки мягкого инвентаря в соответствии с требованиями, в том числе законодательства о контрактной системе; 1.2) принять меры по недопущению включения в государственное задание ГАУ ЧО "Централизованная прачечная" на 2018 год и последующие годы положений, предусматривающих выполнение работ по санитарно-гигиенической обработке мягкого инвентаря учреждениям, подведомственным Министерству, которые относятся к их государственным нуждам.

Представить доказательства исполнения требований данного предписания в изложенные в пункте 2 предписания сроки.

Не согласившись с указанными ненормативными актами Управления, Министерство обратилось в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что в действиях заявителя имеют место нарушения требований законодательства о защите конкуренции.

Изучив доводы подателя кассационной жалобы, проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

В соответствии с частью 1 статьи 198 и статьей 201 АПК РФ ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 15 Закона о конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Под признаками ограничения конкуренции понимаются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Согласно пункту 8 статьи 4 данного закона дискриминационные условия - это условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Материалами дела подтверждено, что на основании постановления Правительства Челябинской области от 15.12.2010 N 351-п "О создании государственного автономного учреждения Челябинской области "Централизованная прачечная" создано названное учреждение, являющееся юридическим лицом (некоммерческой организацией) и на основании положений Устава и государственных заданий Министерства на постоянной основе осуществляет деятельность по организации бельевого режима (сбору, хранению, транспортировке, дезобработке, стирке, сушке, глажению, ремонту, утилизации текстильных изделий) в организациях здравоохранения Челябинской области и внедрение современных технологий гигиенической обработки текстильных изделий, а также организацию и обеспечение бельевого режима для иных организаций; обеззараживание загрязненных выделениями и биологическими жидкостями изделий из текстильных материалов (нательного, постельного белья, полотенец, спецодежды медицинского персонала и др.), используемых в учреждениях здравоохранения и иных организациях; обеззараживание медицинских отходов классов Б и В (комплекты однократного использования, перевязочный материал, ватно-марлевые повязки, тампоны, белье, маски, спецодежда, салфетки, изделия медицинского назначения однократного применения и др.); оказание бытовых, банно-прачечных услуг.

Доводы заявителя о том, что указанные услуги являются государственными и не являются объектом гражданских прав (товаром), в связи с чем не могут быть предметом закупки, осуществляемой в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), рассмотрены судами и обоснованно отклонены с указанием на то, что полномочия Министерства в данной сфере являются организационными, непосредственно санитарно-гигиеническая обработка мягкого инвентаря не может быть отнесена к числу государственных услуг (работ), поскольку при осуществлении деятельности по оказанию данных услуг не реализуются функции Министерства как органа государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения, а санитарно-гигиеническая обработка мягкого инвентаря медицинских учреждений может осуществляться и коммерческими организациями (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункт 1 статьи 2 и пункт 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 220-ФЗ), пункт 9 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

Возражения подателя жалобы о том, что учреждение осуществляет некоммерческую деятельность, не является участником коммерческих правоотношений, в связи с чем его деятельность не влияет на конкуренцию на рынке услуг, обоснованно не приняты судами, так как ГАУ ЧО "Централизованная прачечная" подпадает под характеристики хозяйствующего субъекта в соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции, и, поскольку аналогичная деятельность осуществляется также иными организациями, оно является участником соответствующего рынка услуг.

Также правомерно не приняты судами доводы относительно исполнения Министерством предупреждения антимонопольного органа от 14.07.2016 N 30-07/16, поскольку материалами дела подтверждено, что законность названного предупреждения являлась предметом рассмотрения судов (дело N А76-20974/2016), оно признано законным.

Между тем, Министерством не представлено доказательств исполнения данного предупреждения. Более того, Министерством впоследствии утверждено государственное задание для данного учреждения на 2017 год, составлены соглашения о порядке организации стирки белья с ГКУЗ "Областной дом ребенка N 2", ГКУЗ "Областной дом ребенка N 8", ГБУЗ "Центр восстановительной медицины и реабилитации "Вдохновение" в отсутствие каких-либо конкурентных процедур.

Доводы о том, что государственная работа (услуга) "Содержание (эксплуатация) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности" содержится как в базовом перечне государственных (муниципальных) услуг и работ на 2017 год, так и в Ведомственном перечне государственных услуг (работ) Минздрава на 2017 год, при этом, базовым перечнем предусмотрено, что в государственную услугу "Содержание (эксплуатация) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности" входит, в том числе, вид деятельности по ОКВЭД 93.01 (Стирка, химическая чистка и окрашивание текстильных и меховых изделий) являлись предметом рассмотрения судов, им дана надлежащая оценка, оснований для её непринятия у суда кассационной инстанции не имеется.

Ссылка на то, что деятельность учреждения связана со сферой жилищно-коммунального хозяйства, правомерно не принята судами как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Относительно утверждения Министерства о том, что отсутствие государственных услуг (работ) по санитарно-гигиенической обработке мягкого инвентаря в базовом перечне государственных работ (услуг) не имело правового значения для формирования ведомственного перечня Минздрава Челябинской области в 2015-2016 годах, судами установлено отсутствие в таком перечне обозначенных услуг. Между тем, Министерством данные услуги включены в ведомственный перечень государственных услуг (работ) без какого-либо правового обоснования.

Таким образом, ссылка на неприменимость части 3.1 статьи 69.2 БК РФ не свидетельствует об обоснованности утверждения государственных заданий для ГАУ ЧО "Централизованная прачечная" в 2015-2016 годах, а также внесения работ по санитарной обработке мягкого инвентаря в ведомственный перечень услуг (работ).

В отношении возможности создания специализированного автономного учреждения для выполнения государственной работы (услуги) судами правомерно указано, что бюджетным законодательством и Законом N 44-ФЗ установлена обязанность государственных органов, в том числе органов местного самоуправления, осуществлять закупки товаров, работ и услуг только в соответствии с данным законом.

При этом наличие у органа местного самоуправления самостоятельных полномочий по созданию автономных учреждений, а также распределению бюджета и осуществлению закупок товаров, работ и услуг не исключает необходимости соблюдения при этом законодательства о контрактной системе.

С учетом того, что рынок по оказанию услуг по санитарной обработке мягкого инвентаря является конкурентным, на территории Челябинской области, а также за ее пределами существуют организации, осуществляющие такую деятельность, оснований для передачи полномочий по оказанию услуг по санитарной обработке мягкого инвентаря для ряда медицинских учреждений исключительно указанным учреждением, в отсутствие конкурентных процедур, не имелось.

Каких-либо доказательств того, что только ГАУ ЧО "Централизованная прачечная" способно оказать данные услуги, в материалах дела не имеется. Более того, иные государственные медицинские учреждения, находящиеся в ведении Министерства, закупают указанные услуги в порядке, предусмотренном Законом N 44-ФЗ.

Вопреки доводам жалобы в рамках рассмотрения дела N 103-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства Управлением проведен анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения, в порядке, предусмотренном частью 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции и пунктом 10.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (Приказ ФАС России от 28.04.2010 N 220). Ссылки на результаты проведенного им анализа состояния конкуренции обоснованно не приняты судом апелляционной инстанции, ввиду отсутствия у Министерства полномочий на составление указанного анализа, а также прямой заинтересованности заявителя в его результатах.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу о наличии в действиях Министерства нарушений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в создании преимущественных условий для деятельности ГАУ ЧО "Централизованная прачечная", а также воспрепятствованию конкуренции на рынке оказания услуг по санитарной обработке мягкого инвентаря медицинских учреждений, и обоснованно отказали в удовлетворении заявленных требований о признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа.

Все доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Кроме того, указанные доводы не подтверждают неправильного применения судами норм материального и процессуального права и фактически сводятся к несогласию с оценкой доказательств и обстоятельств по делу, в связи с чем не принимаются судом кассационной инстанции в силу полномочий, установленных статьей 286, частью 2 статьи 287 АПК РФ.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 15.02.2018 по делу N А76-29925/2017 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2018 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства здравоохранения Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Н. Суханова

Судьи

Е.О. Черкезов Е.А. Поротникова