Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 19 декабря 2017 г. N Ф09-7739/17 по делу N А47-279/2017

Екатеринбург

19 декабря 2017 г.

Дело N А47-279/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 13 декабря 2017 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 декабря 2017 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Вдовина Ю.В., Гусева О.Г.,

при ведении протокола помощником судьи Левковской А.А., рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Оренбургской области кассационную жалобу Администрации города Оренбурга на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 19.06.2017 по делу N А47-279/2017 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2017 по тому же делу.

В судебном заседании в помещении Арбитражного суда Оренбургской области приняли участие представители:

Администрации города Оренбурга - Назаренкова Г.М. (доверенность от 29.12.2016 N 228);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области - Ермакова Е.А. (доверенность от 09.01.2017 N 31);

Администрации Северного округа города Оренбурга - Новокрещеных С.В. (доверенность от 12.01.2016 N 3-3-03-06-6);

Администрации Южного округа города Оренбурга - Коваль Д.Ю. (доверенность от 06.10.2017 N 17);

муниципального бюджетного учреждения "Комсервис" - Ефименко С.Ф. (доверенность от 14.06.2017);

муниципального бюджетного учреждения "Благоустройство и озеленение" - Сафаров В.Б. (доверенность от 21.12.2016 N 8).

Администрация города Оренбурга (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, УФАС по Оренбургской области, Управление, антимонопольный орган) о признании несоответствующим Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и недействительным предупреждения от 10.11.2016 N 06-05-56/2016.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Администрация Северного округа города Оренбурга, Администрация Южного округа города Оренбурга, муниципальное бюджетное учреждение "Комсервис", муниципальное бюджетное учреждение "Благоустройство и озеленение".

Решением суда от 19.06.2017 (судья Александров А.А.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2017 (судьи Малышева И.А., Бояршинова Е.В., Скобелкин А.П.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Администрация просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, нарушение норм процессуального права.

По мнению заявителя, судебные акты основаны на установленных судами обстоятельствах, которые не были доказаны в рамках настоящего дела заинтересованным лицом, что свидетельствует о нарушении судами норм ст. 65, п. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В оспариваемом ненормативном акте не содержится обоснования его принятия, а также не содержится выводов о наличии в действиях Администрации города Оренбурга признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Заявитель указывает, что Администрация города Оренбурга действовала в пределах установленных законодательством полномочий, а обозначенные в муниципальных программах мероприятия согласуются с целями и задачами бюджетного учреждения. Вывод о том, что бюджетное учреждение было создано исключительно в целях выполнения муниципального задания, является необоснованным. Данный довод заявитель основывает на положениях ст. 57 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 1, п. 3, 5, 25 ч. 1 ст. 16, ст. 17, 51, п. 2, 3 ст. 52 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", ст. 34 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", ст. 9, 53 Устава муниципального образования "город Оренбург".

Заявитель отмечает, что включение бюджетных учреждений в число соисполнителей программы не порождает обязанность муниципального образования предоставить средства соответствующего бюджета и не является основанием для предоставления указанным учреждениям субсидий на выполнение муниципального задания. Судами неверно оценена природа бюджетных отношений, установленных ст. 69.1, 69.2, 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Как следует из материалов дела, 10.10.2016 в УФАС по Оренбургской области поступило обращение прокуратуры Оренбургской области по вопросу правомерности действий Администрации города Оренбурга при выделении денежных средств муниципальному бюджетному учреждению "Комсервис" (далее - МБУ "Комсервис"), муниципальному бюджетному учреждению "Благоустройство и озеленение" (далее - МБУ "Благоустройство и озеленение", МБУ "БиОЗ").

Как установлено антимонопольным органом, на основании постановлений Администрации города Оренбурга от 24.12.2014 N 3720-п, от 24.12.2014 N 3271-п муниципальное казенное предприятие "Благоустройство и озеленение" муниципального образования "город Оренбург" и муниципальное казенное предприятие "Комсервис" муниципального образования "город Оренбург" преобразованы в муниципальные бюджетные учреждения. В дальнейшем указанные учреждения включены Администрацией в качестве соисполнителей в программы по комплексному развитию территорий города Оренбурга, им выделены из местного бюджета субсидии на проведение работ по благоустройству и озеленению муниципальных территорий города.

Полагая, что в действиях Администрации имеются нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, УФАС по Оренбургской области выдано предупреждение от 10.11.2016 N 06-05-56/2016 о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с предупреждением антимонопольного органа, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из следующего.

В силу положений ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно части 1 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

В соответствии с ч. 2 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается лицам, указанным в ч. 1 данной статьи, в случае выявления, в том числе, признаков нарушения ст. 15 данного Закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении названной статьи без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается. Аналогичные требования содержаться в п. 3.47 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339 (далее - Регламент).

Как следует из материалов дела, постановлениями Администрации города Оренбурга от 10.11.2014 N 2637-п, от 21.11.2014 N 2809-п утверждены муниципальные программы "Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015-2017 годы", "Комплексное развитие Северного округа города Оренбурга на 2015-2017 года". Задачами данных программ является создание благоприятных условий для проживания и жизнедеятельности населения, комплексное благоустройство и озеленение территории города, а также развитие территорий сельских населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования "город Оренбург". В числе соисполнителей вышеназванных программ определены МКУ "Благоустройство и озеленение муниципального образования "город Оренбург" и МКУ "Комсервис" муниципального образования "город Оренбург".

На основании Постановлений Администрации города Оренбурга от 24.12.2014 N 3720-п, от 24.12.2014 N 3271-п муниципальное казенное предприятие "Благоустройство и озеленение" муниципального образования "город Оренбург" и муниципальное казенное предприятие "Комсервис" муниципального образования "город Оренбург" преобразованы в муниципальные бюджетные учреждения.

В соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают в том числе полномочиями на создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Финансовые обязательства, возникающие в связи с разрешением вопросов местного значения, в соответствии с ч. 2 ст. 18 Федерального закона N 131-ФЗ исполняются за счет средств местных бюджетов.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 52 Федерального Закона N 131-ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации,

ст. 13 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный Закон N 44-ФЗ) на государственные органы, в том числе органы местного самоуправления, возложена обязанность осуществлять закупки товаров, работ и услуг только в соответствии с Федеральным Законом N 44-ФЗ. Наличие у органа местного самоуправления самостоятельных полномочий по созданию муниципальных учреждений, а также распределению бюджета и осуществлению закупок товаров, работ и услуг не исключает необходимости соблюдения при этом законодательства о контрактной системе.

Доводы заявителя о том, что включение МБУ "Благоустройство и озеленение" и МБУ "Комсервис" в число соисполнителей программы не порождает обязанность муниципального образования "город Оренбург" предоставлять средства бюджета города Оренбурга и не является основанием для предоставления субсидий на выполнение муниципального задания, правомерно отклонен судом апелляционной инстанции как несоответствующий фактическим обстоятельствам дела. Данный вывод подтверждается заключенными между Администрацией Южного округа города Оренбурга и МБУ "Благоустройство и озеленение", Администрацией Северного округа города Оренбурга и МБУ "Комсервис" соглашениями от 01.01.2017, 30.12.2016 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных работ, согласно которым данным учреждениям предоставляются субсидии из бюджета города Оренбурга. Согласно графикам перечисления субсидий, учреждения были профинансированы на общие суммы 124 469 500 руб. и 113 932 000 руб. соответственно. Из паспортов муниципальных программ следует, что источником финансирования программ является бюджет города Оренбурга.

Между Администрацией Южного округа г. Оренбурга и МКП "Благоустройство и озеленение" ранее заключались аналогичные договоры о предоставлении субсидий N 11-13 от 09.01.2013, N 236-13 от 27.12.2013, между Администрацией Северное округа г. Оренбурга и МКП "Комсервис" -от 29.12.2012 N 16/4-с, от 30.12.2013 N 11/4-с. По результатам рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства N 06-05-43/2014, 06-05-44/2014 вышеуказанные договоры были расторгнуты.

Следует также отметить, что решением комиссии антимонопольного органа по делу N 06-05-03/2015, Администрация признана нарушившей ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Нарушение выразилось в принятии постановления от 31.01.2012 N 100-п "О порядке предоставления субсидий муниципальным казенным предприятиям, осуществляющим благоустройство и озеленение территории города Оренбурга", которое влечет за собой устранение, недопущение и ограничение конкуренции, поскольку, как установлено, денежные средства по данному порядку выделялись предприятиям без проведения конкурсных процедур.

Судами обоснованно отклонены доводы заявителя о том, что учреждения действовали в рамках муниципальных заданий в интересах органа местного самоуправления.

Согласно ч. 3 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 г N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Из части 3 ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

При этом согласно ч. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальные нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Таким образом, из норм бюджетного законодательства не следует, что осуществление работ и услуг по муниципальному заданию является основанием для отказа от проведения конкурентных процедур при определении исполнителя работ (услуг). Как обоснованно указывает антимонопольный орган, рынок по оказанию услуг по озеленению и благоустройству является конкурентным, на территории Оренбургской области существуют организации, которые осуществляют такую деятельность. В связи с изложенным, определять исполнителя работ по озеленению и благоустройству Администрация была обязана в соответствии с нормами Федерального закона N 44-ФЗ.

Судами верно отмечено, что несоблюдение порядка выполнения работ для муниципальных нужд посредством проведения публичных конкурентных процедур содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства, поскольку орган местного самоуправления предоставляет бюджетным учреждениям, являющимся соисполнителями муниципальных программ, неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по выполнению работ по содержанию дорог, объектов озеленения в границах муниципального образования, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке выполнения указанных работ.

Оснований для иного вывода у суда кассационной инстанции не имеется.

Кроме того, действия Администрации направлены также на преодоление вступивших в законную силу судебных актов по делу N А47-5243/2015, в рамках которого устанавливалась неправомерность подобных действий и их направленность на устранение и ограничение конкуренции на рынке по озеленению и благоустройству, в связи с чем отклоняются доводы жалобы о том, что оспариваемое предупреждение не содержит выводы о наличии в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, отсутствует какое-либо обоснование данных выводов, не указана квалификация действий Администрации, поскольку аналогичные действия уже являлись основанием для вынесения в адрес заявителя решения и предписания УФАС по Оренбургской области.

При таких обстоятельствах, антимонопольный орган пришел к верному выводу о наличии в действиях Администрации города Оренбурга нарушений ч. 1 ст. 15 Закона о конкуренции и законности оспариваемого предупреждения УФАС по Оренбургской области.

Доводы заявителя не могут быть приняты судом кассационной инстанции, поскольку фактически направлены на переоценку имеющихся в материалах дела доказательств и сделанных на их основании выводов судов о фактических обстоятельствах, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции в соответствии с положениями ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ч. 3, 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 19.06.2017 по делу N А47-279/2017 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2017 по тому же де делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Оренбурга - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

Ю.В. Вдовин О.Г. Гусев