Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25 октября 2018 г. N Ф09-5547/18 по делу N А76-17982/2017

Екатеринбург

25 октября 2018 г.

Дело N А76-17982/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 октября 2018 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Кравцовой Е. А.,

судей Черкезова Е. О., Ященок Т. П.

при ведении протокола помощником судьи Колмогоровой И.В., рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Челябинской области кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Мечел-Кокс" (далее - общество "Мечел-Кокс", общество) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.06.2018 по делу N А76-17982/2017 Арбитражного суда Челябинской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Прокуратур Челябинской области (далее - прокурор).

В судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи приняли участие представители:

общества "Мечел-Кокс" - Мохов Д.И. (доверенность от 01.02.2017 N 7-39);

управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области (далее - управление Росприроднадзора, управление) - Лобанова О.С. (доверенность от 25.06.2018);

прокурора - Москвитин Н.Н. (удостоверение).

Общество "Челябинский завод по производству коксохимической продукции" (общество "Мечел-Кокс") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным приказа управления Росприроднадзора от 15.06.2017 N 456 "Об аннулировании разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ)" (с учетом уточнения требований в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 02.03.2018 (судья Белякович Е.В.) заявленные требования удовлетворены; оспариваемые приказ признан недействительным.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.06.2018 (судьи Плаксина Н.Г., Арямов А.А., Иванова Н.А.) решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе общество "Мечел-Кокс" просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, на несоответствие выводов указанного суда фактическим обстоятельствам дела, доказательствам, представленным в материалы дела.

Заявитель кассационной жалобы не согласен с выводами суда апелляционной инстанции о том, что издание оспариваемого приказа не повлекло нарушение прав и законных интересов общества "Мечел-Кокс". Аннулирование оспариваемым приказом ранее выданного управлением Росприроднадзора разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ привело к тому, что в отношении общества применена административная ответственность по ст. 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Кроме того, отсутствие разрешения на выбросы влечет возникновение у общества "Мечел-Кокс" обязанности по уплате платежей за выброс вредных (загрязняющих веществ) в двадцатипятикратном размере, что неизбежно негативным образом отразится на финансово-хозяйственной деятельности предприятия, вплоть до приостановления деятельности последнего.

Общество "Мечел-Кокс" также настаивает на ошибочности выводов суда апелляционной инстанции о том, что оспариваемый приказ N 456 был вынесен на основании приказов N 455 и 454, правомерность которых не оспорена обществом в судебном порядке. При этом заявитель отмечает, что копии приказов N454,455 в адрес общества "Мечел-Кокс" до начала рассмотрения дела в суде первой инстанции не предоставлялись. Кроме того, в силу положений п.9 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 " О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" суд не применяет противоречащий закону акт государственной власти независимо от признания этого акта недействительным.

Кроме того, заявитель кассационной жалобы отмечает, что на момент принятия оспариваемого приказа отсутствовала правовая возможность у управления отменять ранее выданный ненормативный правовой акт, утверждающий нормативы выбросов.

В отзыве на кассационную жалобу прокуратур указывает, что обжалуемый судебный акт является законным и обоснованным, доводы заявителя жалобы несостоятельными, просит постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Проверив законность судебных актов в порядке ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 27.01.2016 общество "Мечел-Кокс" обратилось в Управление Росприроднадзора с заявлением о выдаче разрешения на выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

Приказом от 28.01.2016 N 87 Управление Росприроднадзора утвердило для общества "Мечел-Кокс" нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух по конкретным источникам и веществам на период с 28.01.2016 по 27.01.2021 годы.

Далее 01.03.2016 на основании указанных нормативов обществу "Мечел-Кокс" выдано разрешение N 1405 на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на период с 01.03.2016 по 27.01.2021.

Прокурором 01.06.2017 в адрес управления Росприроднадзора вынесено представление N 7-60-2017 об устранении нарушений законодательства в сфере окружающей среды, ввиду выявления в действиях управления нарушений ст. 19 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон о защите окружающей среды), ст. 12, 14 Федерального Закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон об охране атмосферного воздуха).

Данное представление вынесено прокурором на основании проверки, в ходе которой было установлено, что в нарушение п. 6 Положения о нормативах выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации 02.03.2000 N 183 (далее - Положение о нормативах выбросов), приказ Управления Росприроднадзора по Челябинской области от 28.01.2016 N 87, на основании которого обществу выдано разрешение N 1405 от 01.03.2016 на выброс загрязняющих веществ, принят без учета всех фоновых загрязнений атмосферного воздуха в зоне влияния данного предприятия, в отсутствие санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии этих предельно допустимых выбросов санитарным правилам. Прокурор пришел к выводу о том, что в результате принятия управлением Росприроднадзора указанных решений с общества "Мечел-Кокс" фактически снята обязанность выполнять мероприятия по снижению уровня выбросов, а также предприятие получило возможность неосновательно сберегать плату за негативное воздействие на атмосферный воздух при фиксации уполномоченными органами случаев превышения предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в 2016-2017 году.

По результатам рассмотрения данного представления прокурора управлением Росприроднадзора приняты следующие ненормативные правовые акты.

Приказом от 15.06.2017 N 454 отменен приказ от 28.01.2016 N 87 об утверждении нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарных источников выбросов для общества "Мечел-Кокс".

Приказом от 15.06.2017 N 455 отменен выданный в отношении общества "Мечел-Кокс" приказ от 01.03.2016 N 186 в части выдачи разрешения на выбросы.

Приказом от 15.06.2017 N 456 аннулировало выданное обществу "Мечел-Кокс" разрешение на выбросы от 01.03.2016 N 1405.

Приказа, которым бы обществу "Мечел-Кокс" были установлены иные нормативы выбросов с учетом замечаний прокурора, изложенных в вышеназванном представлении, управление Росприроднадзора не издало.

Полагая, что приказ N 456 от 15.06.2017 "Об аннулировании разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ)" вынесен в отсутствие правовых оснований, с учетом того, что иных нормативов взамен отмененных управлением не установлено, общество "Мечел-Кокс" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В обоснование данного заявления общество ссылалось на то, что отсутствие разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ вынуждает предприятие работать без разрешительных документов, что влечет риск привлечения его к административной ответственности вплоть до приостановления деятельности. Кроме того, общество в данной ситуации вынуждено уплачивать платежи за выбросы вредных веществ без лимитов в двадцатипятикратном размере, которые не подлежат отнесению на себестоимость продукции при исчислении налога на прибыль.

При рассмотрении настоящего спора суд первой инстанции пришел к выводу о неправомерности приказа N 456 от 15.06.2017 "Об аннулировании разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ)" в связи со следующим.

В соответствии со ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного уполномоченным органом государственной власти в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха (п. 1).

Вредные физические воздействия на атмосферный воздух допускаются на основании разрешений, выданных в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (п. 3).

При отсутствии разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный воздух, а также при нарушении условий, предусмотренных данными разрешениями, выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на него могут быть ограничены, приостановлены или прекращены в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 5).

Приказом Минприроды России от 25.07.2011 N 650 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ) (далее - Административный регламент).

Положениями п. 24, 24.1 Административного регламента определена следующая административная процедура по аннулированию разрешений на выбросы: получение в установленном порядке по результатам федерального государственного экологического надзора информации, содержащей основания для аннулирования разрешения на выбросы; назначение ответственного должностного лица; рассмотрение представленной информации и ее оценка на предмет соответствия основаниям для аннулирования разрешения на выбросы; подготовку и оформление в установленном порядке приказа территориального органа Росприроднадзора об аннулировании разрешения на выбросы; подготовку и оформление письма хозяйствующему субъекту - владельцу разрешения на выбросы об аннулировании разрешения на выбросы; направление письма об аннулировании разрешения на выбросы хозяйствующему субъекту - владельцу разрешения на выбросы; внесение информации об аннулировании разрешения на выбросы в соответствующий информационный ресурс (журнал, банк данных) и направление документов об аннулировании разрешения на выбросы в архив территориального органа Росприроднадзора.

Пунктом 24.2 Административного регламента установлено, что основанием для начала административной процедуры по аннулированию разрешения на выбросы является систематическое превышение предельно допустимых или временно согласованных выбросов, приводящее к превышению установленных нормативов качества атмосферного воздуха.

Таким образом, в целях определения наличия основания для аннулирования разрешения на выбросы необходимо установить факты систематического превышения субъектом предельно допустимых или временно согласованных нормативов выбросов; превышение установленных нормативов качества атмосферного воздуха; причинно-следственная связь между превышением субъектом предельно допустимых или временно согласованных нормативов выбросов и превышением установленных нормативов качества атмосферного воздуха.

Из содержания оспариваемого приказа следует, что основанием для аннулирования разрешения на выбросы явился приказ N 455 от 15.06.2017 "Об отмене приказа о выдаче разрешения на выброс вредных (загрязняющих) вещества в атмосферный воздух", который, в свою очередь, основан на приказе N 454 от 15.06.2017 "Об отмене приказа об утверждении нормативов выбросов вредны (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных) в атмосферный воздух стационарных источников выбросов". Последний издан в соответствии с вышеуказанным представлением прокуратуры от 01.06.2017 N 7-60-2017.

Однако систематического превышения обществом предельно допустимых выбросов, приводящего к превышению установленных нормативов качества атмосферного воздуха, управлением Росприроднадзора в вышеуказанных приказах не установлено, в связи с чем судом первой инстанции сделан вывод об отсутствии оснований для вынесения оспариваемого приказа об аннулировании разрешения на выбросы и вынесения оспариваемого приказа.

При рассмотрении спора суд апелляционной инстанции подтвердил правильность выводов суда первой инстанции о несоответствии оспариваемого приказа названным положениям Административного регламента, однако отменил решение суда и отказал в удовлетворении заявленных требований в связи с тем, что обществом "Мечел-Кокс" не доказано нарушение его прав оспариваемым приказом N 456; данный приказ был вынесен не на основании Административного регламента, а в связи с предыдущей отменой приказа от 28.01.2016 N 87 об утверждении нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ и приказа от 01.03.2016 N 186 в части выдачи разрешения на выбросы (приказы от 15.06.2017 N454,455) С учетом того, что обществом ни представление прокурора, ни приказы N454 455, не оспорены в судебном порядке, данные ненормативные правовые акты являются действующими, а значит, на момент вынесения оспариваемого приказа утвержденные нормативы предельно допустимых выбросов у общества отсутствовали.

Суд кассационной инстанции находит данные выводы суда апелляционной инстанции ошибочными.

Из норм Закона об охране атмосферного воздуха и Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденного Постановлением Правительства от 02.03.2000 N 183, следует, что выдача разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух представляет собой итоговую стадию соответствующей административной процедуры по установлению конкретному хозяйствующему субъекту нормативов таких выбросов.

Соответственно приказ от 28.01.2016 N 87 об утверждении нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарных источников выбросов для общества "Мечел-Кокс", приказ от 01.03.2016 N 186 о выдаче разрешения на выбросы и само разрешение на выбросы от 01.03.2016 N 1405, приняты управлением в рамках одной административной процедуры, и имеют под собой единое правое основание, установленное ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха.

Обжалуя в рамках настоящего дела ненормативный правовой акт об аннулировании разрешения на выбросы от 01.03.2016 N 1405, общество "Мечел-Кокс" выражало несогласие и с отменой приказов об утверждении нормативов выбросов и выдаче разрешения на выбросы, несмотря на то, что соответствующих самостоятельных требований о признании их недействительными заявлено не было.

Принимая во внимание вышеизложенное, учитывая наличие единого правового основания для принятия приказов управления N 454,455,456, суд кассационной инстанции полагает, что суд апелляционной инстанции неправомерно отказал в удовлетворении заявленных требований общества "Мечел-Кокс" о признании недействительным приказа N 456 только по тому основанию, что приказы управления N 454, 455 предварительно не были признаны недействительными в судебном порядке.

Позиция суда апелляционной инстанции носит исключительно формальный характер, который препятствует реализации такой задачи судопроизводства в арбитражных судах, как зашита нарушенных прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности (ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Более того, вышеуказанная позиция суда апелляционной инстанции не соответствует п.9 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в силу которого суд не применяет противоречащий закону акт государственной власти независимо от признания этого акта недействительным.

Как установлено судом первой инстанции и не опровергнуто управлением, в действиях общества "Мечел-Кокс" не установлено каких-либо нарушении условий, предусмотренных разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух N 1405, которые могли бы служить правовым основанием для аннулирования данного разрешения.

В вышеуказанном представлении прокурора таких нарушений со стороны общества также не зафиксировано. Напротив, в данном документе прокурор указал, что приказ N 87 об утверждении нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух принят управлением без учета всех фоновых загрязнений атмосферного воздуха в зоне влияния предприятия, в отсутствие санитарно-эпидемиологического заключения, что стало возможным вследствие ненадлежащего исполнения обязанностей должностными лицами управления, ответственными за подготовку решений об утверждении проектов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ, а также недостаточного контроля со стороны руководства за работой подчиненных.

Таким образом, основанием для выставления данного представления послужили выводы прокурора о нарушениях со стороны должностных лиц управления; данное представление содержало требование к управлению принять конкретные меры к устранению выявленных нарушений, причин и условий, им способствующих.

Однако из текста представления, что также подтверждается и данными в ходе рассмотрения настоящей кассационной жалобы пояснениями представителя прокурора, не следует, что в качестве меры к устранению выявленных нарушений предусматривалась полная отмена приказов об утверждении нормативов выбросов и о разрешении на выбросы, а также аннулирование самого разрешения на выбросы, выданных обществу "Мечел-Кокс", без установления иных нормативов в строгом соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, учитывая, что оспариваемое аннулирование разрешения на выбросы проведено управлением в отсутствие правовых оснований, установленных Законом об охране атмосферного воздуха (п.5 ст.14), и Административным регламентом, а также принимая во внимание тот факт, что отмена разрешения на выбросы без установления иных нормативов, соответствующих действующему законодательству, не истребовалась прокурором в вышеназванном представлении в качестве меры к устранению выявленных нарушений, суд кассационной инстанции находит верными выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого приказа управления.

При этом суд кассационной инстанции отмечает, что полная отмена нормативов выбросов без определения новых, которыми могло бы руководствоваться общество "Мечел-Кокс" в своей деятельности, с неизбежностью влечет существенное нарушение прав последнего, поскольку в ситуации безнормативных выбросов общество постоянно находится в состоянии совершения длящегося административного правонарушения и вынуждено уплачивать соответствующие платежи в размерах, многократно превышающих платежи за выбросы в пределах нормативов.

Руководствуясь ст. 286- 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.06.2018 по делу N А76-17982/2017 Арбитражного суда Челябинской области отменить.

Решение от 02.03.2018 Арбитражного суда Челябинской области по делу N А76-17982/2017 оставить в силе.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.А. Кравцова

Судьи

Е.О. Черкезов Т.П. Ященок