Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 1 апреля 2019 г. N Ф09-36/19 по делу N А76-29815/2017

Екатеринбург

01 апреля 2019 г.

Дело N А76-29815/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 27 марта 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 апреля 2019 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е. А.,

судей Ященок Т. П., Токмаковой А. Н.

при ведении протокола помощником судьи Махониной В.А. рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Челябинской области кассационную жалобу Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - заявитель, Комитет, орган местного самоуправления) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2018 по делу N А76-29815/2017 Арбитражного суда Челябинской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании в помещении Арбитражного суда Челябинской области приняли участие представители:

Комитета - Хасанова Е.С. (доверенность от 09.01.2019 N 14);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Управление, антимонопольный орган) - Заводская М.А. (доверенность от 09.01.2019 N 100).

Комитет обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления от 16.08.2017 N 59-07/17 о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальные предприниматели Мешкова Анжелика Александровна, Бадьина Ольга Сергеевна, Каленова Юлия Юрьевна, Денисов Владимир Викторович, Ахметшина Альбина Галимжановна, Слободчиков Олег Анатольевич, Иванов Алексей Олегович, общества с ограниченной ответственностью "Молторг", "Урарту", "Мясокомбинат Славянский" и Управление по торговле и услугам администрации города Челябинска.

Решением суда от 17.09.2018 (судья Командирова А.В.) заявленные требования удовлетворены. Оспоренное предупреждение Управления признано недействительным.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2018 (судьи Арямов А.А., Плаксина Н.Г., Костин В.Ю.) решение суда отменено. В удовлетворении требований Комитету отказано.

В кассационной жалобе Комитет просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права, несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела.

Судом апелляционной инстанции, как полагает заявитель жалобы, не учтено, что в сложившейся ситуации неосуществление демонтажа незаконно размещенных нестационарных торговых объектов к недопущению, ограничению и устранению конкуренции не приводит. Более того, обеспечение учета нестационарных торговых объектов и контроль за осуществлением предпринимательской деятельности с их пользованием в полномочия Комитета не входит. Исполнение требований, содержащихся в оспариваемом предупреждении, находится вне компетенции Комитета, в связи с чем такое предупреждение исполнимым не является.

Управление представило отзыв на кассационную жалобу, в котором просит обжалуемое постановление апелляционного суда оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 АПК РФ, в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции оснований для его отмены не находит.

Как следует из судебных актов, по результатам рассмотрения обращения от физического лица, антимонопольный орган в действиях заявителя выявил признаки нарушения, выразившиеся в нарушении порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Челябинска (по адресному ориентиру: г. Челябинск, ул. Агалакова, д. 29).

Так, в ходе проверки содержащихся в обращении сведений о нарушении органом местного самоуправления требований антимонопольного законодательства, Управлением установлено, что 24.03.2016 в адрес Главы г. Челябинска поступило обращение ИП Иванова А.О. о включении в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска (далее - схема) трех объектов по указанному выше адресному ориентиру. На основании протокола заседания комиссии от 26.05.2016 N 159 по вопросам размещения (установки) и эксплуатации нестационарных торговых объектов на территории г. Челябинска постановлением Администрации г. Челябинска от 15.02.2017 N 62-П указанные объекты включены в Схему. Однако договоры на размещение трех спорных нестационарных торговых объектов с ИП Ивановым А.О. не заключались. В то же время, как установлено проверкой, между Комитетом и ИП Ивановым А.О. заключены соглашения о возмещении суммы неосновательного обогащения от 09.06.2016 N 16327-л, 13.09.2016 N 16327-л и от 22.11.2016 N 16327-л, согласно которым, в связи с использованием земельного участка без правоустанавливающих документов, ИП Иванов А.О. обязан внести плату в установленном в соглашениях размере.

При рассмотрении спора судами установлено, что в адрес Комитета в период 2015 - 2017 гг. неоднократно поступали обращения, в том числе депутатов Челябинской городской Думы и Совета депутатов Ленинского района г. Челябинска, а также органов прокуратуры и физических лиц, по вопросу незаконного размещения по спорному адресу нестационарных торговых объектов.

Администрацией г. Челябинска (далее - администрация), в свою очередь, даны письменные пояснения о том, что Комитетом подготовлены акты о выявлении незаконных нестационарных торговых объектов, а также уведомления о демонтаже таких объектов (направлены три уведомления - от 09.08.2016 N 2456 и от 02.05.2017 N 2819 и N 2820); осуществлены работы по демонтажу отдельных незаконных нестационарных торговых объектов;

в адрес Управления по торговле и услугам Администрации г. Челябинска направлены письма о необходимости проведения процедур с целью рассмотрения вопроса о заключении договора на размещение нестационарных торговых объектов по указанному выше адресу. Иные меры не принимались.

Проанализировав приложенные к заявлению физического лица фотоматериалы, Управлением установлено, что по спорному адресу расположены 18 нестационарных торговых объектов, тогда как в схему включено лишь три объекта. Использование не включенных в схему объектов в целях торговли продуктами питания, печатной продукцией и табачными изделиями осуществлялось от имени индивидуальных предпринимателей Мешковой А.А., Бадьиной О.С., Каленовой Ю.Ю., Денисовым В.В., Ахметшиной А.Г., Слабодчиковым О.А., а также от имени обществ с ограниченной ответственностью "Молторг", "Урарту" и "Мясокомбинат Славянский". При этом, согласно представленным администрацией пояснениям, сведениями об осуществлении предпринимательской деятельности указанными субъектами по спорному адресу орган местного самоуправления не располагает.

Указанные обстоятельства послужили основанием для постановки вывода о наличии в действиях (бездействии) Комитета признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), выразившихся в:

1) необеспечении учета нестационарных торговых объектов по спорному адресному ориентиру и контроля за осуществлением предпринимательской деятельности с их использованием; 2) фактическом предоставлении ИП Иванову А.О. права размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов по спорному адресному ориентиру, посредством заключения соглашений о возмещении суммы неосновательного обогащения;

3) непринятии мер по выявлению незаконного размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов, их демонтажу и взиманию (взысканию) с хозяйствующих субъектов платы за право размещения нестационарного торгового объекта, в результате чего отдельными хозяйствующими субъектами, в том числе перечисленными выше индивидуальными предпринимателями и организациями осуществляется предпринимательская деятельность с использованием нестационарных торговых объектов в нарушение требований действующего законодательства, что привело (могло привести) к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности отдельным хозяйствующим субъектам и дискриминационных условий осуществления деятельности с использованием нестационарных торговых объектов на территории г. Челябинска, поскольку ставят их в неравные условия по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность, направленную на получение прибыли.

Антимонопольным органом вынесено предупреждение от 16.08.2017 N 59-07/17 о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Не согласившись с названным предупреждением, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим требованием.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил, придя к выводу о несоответствии оспариваемого ненормативного правового акта нормам действующего законодательства, указав на отсутствие у антимонопольного органа правовых оснований для вынесения оспариваемого предупреждения ввиду недоказанности факта наступления в результате действий Комитета негативных последствий в виде недопущения, ограничения или устранения конкуренции на товарном рынке и неисследовании круга хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на том же товарном рынке.

Проверяя законность и обоснованность решения суда первой инстанции, апелляционный суд не согласился с выводами о том, что факт наступления в результате действий Комитета негативных последствий в виде недопущения, ограничения или устранения конкуренции на товарном рынке не подтвержден, в связи с чем решение суда первой инстанции отменил, в удовлетворении требований органу местного самоуправления отказал.

По итогам рассмотрения дела суд апелляционной инстанции сделал выводы, оснований не согласиться с которыми суд кассационной инстанции не усматривает.

В соответствии статьей 22 Федерального закона N 135-ФЗ Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в том числе, функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждению монополистической деятельности.

К полномочиям антимонопольного органа, согласно пункту 3.2 части 1 статьи 23 Федерального закона N 135-ФЗ, относится, в том числе выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в этом Федеральном законе.

Согласно положениям части 1 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает органу государственной власти субъекта Российской Федерации предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Предупреждение выдается в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Федерального закона N 135-ФЗ (часть 2 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ).

Предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ).

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, разъяснено, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Как следует из материалов дела, оспариваемое предупреждение вынесено антимонопольным органом по мотиву наличия в действиях Комитета признаков нарушения антимонопольного законодательства (нарушение порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Челябинска, выразившееся в размещении нестационарных торговых объектов по адресному ориентиру: г. Челябинск, ул. Агалакова, д. 29 в отсутствие их в утвержденной схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Челябинска и не заключении договоров, предоставляющих право на размещение и эксплуатацию данных нестационарных торговых объектов), предусмотренного частью 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

При этом основания выдачи оспариваемого предупреждения в тексте названного ненормативного правового акта приведены в исчерпывающей форме.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, о наличии признаков нарушения которой заявлено антимонопольным органом, установлено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Постановлением Администрации г. Челябинска от 09.09.2016 N 395-П утверждено Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Челябинска без предоставления земельного участка, в соответствии с которым размещение нестационарных торговых объектов осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов, разработанной и утвержденной в соответствии с постановлением Правительства Челябинской области, и договора на размещение нестационарного торгового объекта без предоставления земельного участка. Заявление о размещении нестационарного торгового объекта без предоставления земельного участка подается индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом в Администрацию г. Челябинска. Установка нестационарного торгового объекта без заключения договора на размещение указанного объекта является самовольной и такой объект подлежит демонтажу. Учет нестационарных торговых объектов и контроль, а также муниципальный контроль осуществляются уполномоченным органом (в рассматриваемом случае - Комитетом) и Управлением по торговле в пределах компетенции, установленной учредительными документами указанных органов, и в соответствии с муниципальными правовыми актами города Челябинска.

Решением Челябинской городской Думы от 30.06.2015 N 10/6 утвержден Порядок оформления документов для размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Челябинска (действовавший до 12.04.2018), в соответствии с которым схема размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Челябинска разрабатывается и утверждается Администрацией города на основании соответствующего заявления о предоставлении земельного участка и о включении нестационарного торгового объекта в схему.

Факт незаконного размещения 18 нестационарных торговых объектов (три из которых внесены в схему, однако, соответствующие договоры на их размещение в установленном порядке не заключены) апелляционным судом установлен и материалами дела подтвержден.

Таким образом Комитет, на что правомерно указал апелляционный суд, располагал информацией о нарушении своими действиями порядка размещения нестационарных торговых объектов, установленного вышеуказанными нормативными положениями, что, в свою очередь, подтверждено неоднократными обращениями в администрацию с соответствующими заявлениями органов прокуратуры, физических лиц, а также соглашениями, заключенными между органом местного самоуправления и ИП Ивановым А.О., о возмещении неосновательного обогащения, расцененными антимонопольным органом как необоснованное предоставление указанному лицу права на непрерывное использование незаконно размещенных нестационарных торговых объектов и в будущем времени, поскольку заключение таких соглашений предусматривало, в том числе, не наступивший период, за который осуществляется взыскание неосновательного обогащения.

Однако мер по демонтажу указанных, незаконно используемых нестационарных торговых объектов, органом местного самоуправления принято не было.

Доказательств, свидетельствующих об обратном, материалы дела не содержат.

Действия Комитета по предоставлению ИП Иванову А.О., а также иным хозяйствующим субъектам фактического права на размещение и эксплуатацию нестационарных торговых объектов в нарушение Положения о размещении таких объектов на территории г. Челябинска, подтверждают вывод антимонопольного органа о наличии в таких действиях признаков нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, поскольку создают указанным хозяйствующим субъектам преимущественные условия осуществления предпринимательской деятельности с использованием нестационарных торговых объектов, дискриминационные по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим аналогичный вид хозяйственной деятельности на спорном рынке, в том числе, в результате бездействия Комитета (неосуществление демонтажа незаконно размещенных нестационарных торговых объектов в целях высвобождения земельных участков для их правомерного предоставления в пользование хозяйствующим субъектам).

При таких обстоятельствах, у антимонопольного органа имелось достаточно оснований для выдачи Комитету предупреждения в порядке статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ.

Проверка проведена Управлением в связи с поступившим в его адрес обращением, содержащим сведения о нарушении органом местного самоуправления требований антимонопольного законодательства, в пределах предоставленных Управлению полномочий.

Таким образом, апелляционный суд, не установив совокупности оснований, предусмотренных частью 1 статьи 198 АПК РФ, для признания оспариваемого предупреждения Управления об устранении выявленного им нарушения антимонопольного законодательства путем принятия мер, направленных на его прекращение, незаконным, правомерно, на основании части 3 статьи 201 АПК РФ, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы заявителя, изложенные к кассационной жалобе, относительно того, что неосуществление Комитетом демонтажа спорных нестационарных торговых объектов к недопущению, ограничению и устранению конкуренции не привело, а также о том, что обеспечение учета таких объектов и контроля за осуществлением предпринимательской деятельности с их пользованием в полномочия Комитета не входит, подлежат отклонению, в том числе, по основаниям, изложенным в мотивировочной части данного постановления.

Нормы процессуального и материального права применены апелляционным судом правильно.

Нарушения норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 АПК РФ) в ходе кассационного рассмотрения не выявлено.

Оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2018 по делу N А76-29815/2017 Арбитражного суда Челябинской области оставить без изменения, кассационную жалобу Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

Т.П. Ященок А.Н. Токмакова