Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 1 октября 2019 г. N Ф09-5481/19 по делу N А76-23159/2018

Екатеринбург

01 октября 2019 г.

Дело N А76-23159/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 25 сентября 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 октября 2019 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Черкезова Е. О.,

судей Вдовина Ю. В., Кангина А. В.

с использованием средств видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Челябинской области, рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 31.01.2019 по делу N А76-23159/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2019 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Для участия в судебном заседании Арбитражного суда Уральского округа с применением видеоконференц-связи в Арбитражный суд Челябинской области прибыли представители:

Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - Комитет) - Сысоева А.В. (доверенность от 09.01.2019);

Управления - Фадеева Н.В. (доверенность от 09.09.2019).

Комитет обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным решения Управления от 25.04.2018 по делу N 19-07/17.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное казенное учреждение "Служба демонтажа и землеустройства" (далее - учреждение).

Решением суда первой инстанции от 31.01.2019 (судья Наконечная О.Г.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2019 (судьи Иванова Н.А., Бояршинова Е.В., Скобелкин А.П.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит названные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное толкование судами норм материального права.

Заявитель кассационной жалобы указывает на то, что выполнение учреждением работ в сфере благоустройства и озеленения (разборка, перемещение, хранение незаконно установленных нестационарных объектов), предусмотренных муниципальным заданием, относится к муниципальным нуждам, обеспечение которых должно осуществляться в порядке, предусмотренным Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе и сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ). При этом Управление считает, что выдача учреждению муниципальных заданий на выполнение работ, которые направлены на удовлетворение муниципальных нужд, противоречит требованиям антимонопольного законодательства и может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе при размещении государственного заказа.

Как следует из материалов дела, Управлением издано решение от 25.04.2018 по делу N " 19-07/17 следующего содержания: 1. Признать нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ) действия Комитета по утверждению учреждению муниципальных заданий на 2016-2017 годы, что привело или могло привести к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности отдельному хозяйствующему субъекту - учреждению, ввиду выполнения работ для муниципальных нужд за счет средств муниципального бюджета без проведения конкурентных процедур и к устранению конкуренции при размещении муниципального заказа на выполнение работ в сфере благоустройства и озеленения (разборка, перемещение, хранение незаконно установленных нестационарных объектов), в том числе ввиду ограничений доступа к соответствующим товарным рынкам, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур, и в случае признания победителями - выполнять указанные работы; 2. Комитету предписание, предусмотренное частью 3 статьи 23 Федерального закона N 135-ФЗ, не выдавать.

Полагая, что названное решение антимонопольного органа нарушает его права и законные интересы, Комитет обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды, сделав вывод о наличии совокупности оснований для признания оспариваемого ненормативного акта Управления недействительным, удовлетворили заявленные требования.

При этом суды указали, что с учетом закрепленной законодателем возможности создавать бюджетное учреждение, утверждение для него Комитетом спорных муниципальных заданий на 2016-2017 годы, не является нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Проверив законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Распоряжением администрации города Челябинска от 29.06.2015 N 6925-е принято решение о создании учреждения. Приказом Комитета от 01.07.2015 N 680 утвержден Устав учреждения. Распоряжением администрации города Челябинска от 21.10.2016 N 11678-е принято решение о создании учреждения путем изменения типа муниципального казенного учреждения "Служба демонтажа и землеустройства".

Приказом Комитета от 26.10.2016 N 1144 утвержден Устав учреждения. Согласно пункту 13 Устава бюджетное учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления города Челябинска в сфере имущественных и земельных отношений.

Пунктом 14 Устава учреждения установлено, что для достижения целей настоящего Устава, бюджетное учреждение осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в том числе, следующие виды деятельности: демонтаж объектов, не являющихся объектами капитального строительства, незаконно размещенных на земельных участках, собственником которых является муниципальное образование "город Челябинск" или государственная собственность на которые не разграничена, подлежащих демонтажу и (или) перемещению, включающий следующие виды работ: разборка конструкций на отдельные части (при необходимости), снятие объекта или его отдельных частей с места установки; транспортировка грузов специализированными и неспециализированными автотранспортными средствами; складирование демонтированных объектов, в том числе товаров, оборудования или иного имущества, находящегося в незаконно размещенных нестационарных объектах.

Приказами Комитета от 08.11.2016 N 1205, от 30.12.2016 N 1478 утверждены муниципальные задания для учреждения на 2016 и 2017 год соответственно.

При этом источником финансирования выполнения указанных работ являются средства бюджета.

Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) определяет понятия государственных (муниципальных) услуг (работ) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами; а также - государственного (муниципального) задания - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Согласно части 1 статьи 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать, в том числе, определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг.

В соответствии со статьей 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений БК РФ.

Государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных пунктом 3 статьи 72 БК РФ.

Применение Федерального закона N 44-ФЗ является обязательным условием при использовании средств местного бюджета, которые направляются на оплату услуг для муниципальных нужд.

Муниципальная нужда предполагает отсутствие у органа местного самоуправления товаров, услуг, работ, необходимых для решения вопросов местного значения, в связи с этим возникает необходимость их приобретения у третьих лиц.

Деятельность учреждения по выполнению на основании муниципальных заданий на 2016 и 2017 годы работ в сфере благоустройства по существу направлена на обеспечение за счет средств местного бюджета потребностей муниципального образования в работах, необходимых для решения вопросов местного значения.

Таким образом, исходя из системного толкования законодательства, выполнение работ в сфере благоустройства является муниципальной нуждой, а не муниципальной работой, поскольку потребность в выполнении указанных работ возникает у муниципального образования, а не отдельных заявителей.

С учетом изложенного, предусмотренные муниципальными заданиями учреждения работы необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами, должны осуществляться в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 44-ФЗ.

Частью 1 статьи 24 Федерального закона N 44-ФЗ определено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно пункту 4 статьи 3 Федерального закона N 44-ФЗ участник закупки - любое юридическое лицо независимо от его организационно правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 284 Налогового кодекса Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц (далее - офшорная компания), или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Частью 1 статьи 8 Федерального закона N 44-ФЗ предусмотрено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Под конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в части 2 статьи 24 Федерального закона N 44-ФЗ понимаются конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений.

Следовательно, выдача учреждению муниципальных заданий на 2016 и 2017 годы на выполнение работ, которые необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами, с нарушением требований Федерального закона N 44-ФЗ противоречит требованиям антимонопольного законодательства.

Установив безальтернативный порядок выполнения работ в сфере благоустройства посредством выдачи муниципальных заданий без проведения конкурентных процедур, Комитет создал необоснованные преимущества осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта определенной организационно-правовой формы, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа к соответствующим товарным рынкам, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур, и в случае признания победителями - выполнять указанные работы.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе путем создания преимущественных условий осуществления деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, ограничения доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Состав правонарушения при неисполнении запрета, предусмотренного частью 1 статьей 15 Федерального закона N 135-ФЗ, является формальным, то есть нарушение указанной нормы не требует наступления конкретных последствий в виде ограничения конкуренции. Положения названной нормы направлены, в том числе на защиту неопределенного круга лиц.

При таких обстоятельствах, суды ошибочно пришли к выводу о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы Комитета.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неправильным применением норм материального права является, в частности, неправильное истолкование закона.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено или изменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам (пункт 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Принимая во внимание вышеизложенное, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает возможным, учитывая, что все фактические обстоятельства судами установлены, однако неверно применены нормы права, не передавая дело на новое рассмотрение, судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных Комитетом требований отказать.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 31.01.2019 по делу N А76-23159/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2019 по тому же делу отменить.

В удовлетворении заявления Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 25.04.2018 N 5439/07 отказать.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.О. Черкезов

Судьи

Ю.В. Вдовин А.В. Кангин