Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 26 декабря 2019 г. N Ф09-8287/19 по делу N А07-39192/2018

Екатеринбург

26 декабря 2019 г.

Дело N А07-39192/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 25 декабря 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 декабря 2019 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д.В.,

судей Гусева О.Г., Кангина А.В.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан (далее - УФК по Республике Башкортостан, Управление, заинтересованное лицо) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.05.2019 по делу N А07-39192/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2019 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель Управления - Фархутдинов Р.К. (доверенность от 17.12.2018).

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Башкортостан (далее - Территориальный орган Росздравнадзора по Республике Башкортостан, заявитель) обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействительным представления УФК по Республике Башкортостан от 07.12.2018 N 0100-11-06/21-10838 в части нарушений, указанных в пунктах 7 - 8 Представления.

Решением суда первой инстанции от 16.05.2019 (судья Искандаров У.С.) заявленные требования удовлетворены. Представление Управления признано недействительным в части нарушений, указанных в пунктах 7 - 8.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2019 (судьи Киреев П.Н., Арямов А.А., Бояршинова Е.В.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление просит решение и постановление судов отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование кассационной жалобы заинтересованное лицо указывает на то, что оказанные по соглашениям на юридическое обслуживание предприятий и организаций от 20.012016 N 14-01/2016, от 14.03.2017 N 03-01/2017, от 05.05.2017 N 03-03/2017, по государственному контракту от 18.04.2016 N 18 услуги, входят в обязанности штатных работников Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан, в связи с чем, факт нарушения Территориальным органом Росздравнадзора по Республике Башкортостан статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации подтверждается представленными в материалы дела доказательствами. По мнениюУправления, учитывая, что осуществление деятельности по делам об административных правонарушениях, входит в состав функций Территориального органа, оплата соответствующих расходов на осуществление данных функций в силу норм, изложенных в статье 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации, включается в состав расходов на содержание учреждения. В связи с этим расходы по названным соглашениям необоснованно отнесены Территориальным органом к расходам, выделенным по подстатье 226 "Прочие работы, услуги", поскольку указанные расходы подлежат отнесению к подстатьям КОСГУ 211 "Оплата труда". Кроме того, заявитель представил в суд иную смету, которая не была представлена при проведении проверки.

Заявитель в отзыве указывает на отсутствие оснований для отмены судебных актов.

В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Изучив доводы заявителя жалобы, суд кассационной инстанции не усматривает основания для отмены решения и постановления судов.

Как следует из материалов дела, Управлением в соответствии с Приказом УФК по Республике Башкортостан от 20.09.2018 N 495 "О назначении плановой выездной проверки", в период с 24.09.2018 по 10.10.2018 в Территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Башкортостан проведена плановая проверка (ревизия) финансово-хозяйственной деятельности.

По результатам проверки составлен акт выездной проверки от 10.10.2018 года. Управлением вынесено Представление N 0100-11-06/21-10838 от 07.12.2018, в пунктах 7 и 8 которого указано на нарушение заявителем статьи 34 и 162 Бюджетного кодекса, выразившееся в совершении Территориальным органом Росздравнадзора по Республике Башкортостан следующих действий:

1) Средства федерального бюджета в 2016 году использованы на оплату труда внештатного работника за оказание юридических услуг, входящих в обязанности штатных работников Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан в размере 120000 руб.

2) Средства федерального бюджета в 2017 году использованы на оплату труда внештатного работника за оказание юридических услуг, входящих в обязанности штатных работников Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан в размере 165000 руб.

В соответствии с Представлением заявитель обязан рассмотреть информацию об указанных в Представлении выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок до 25.12.2018 года, обеспечить неукоснительное соблюдение законодательства Российской Федерации, регулирующего установленную сферу деятельности.

Территориальный орган Росздравнадзора по Республике Башкортостан, не согласившись с указанным представлением, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии в действиях Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан нарушений, установленных в пунктах 7 - 8 оспариваемого представления.

Выводы судов являются законными и обоснованными.

В силу статьей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными (незаконными) ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления необходима совокупность двух условий: их несоответствие закону и иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации.

На основании пунктов 1, 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В силу пункта 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по составлению представлений и (или) предписаний установлены статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению: требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.

Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N 1092).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 Правил N 1092 Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно пункту 48 Правил N 1092 проведение выездной проверки (ревизии) состоит в осуществлении соответствующих контрольных действий в отношении объекта контроля по месту нахождения объекта контроля и оформлении акта выездной проверки.

В силу пункта 62 Правил N 1092 по результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, который должен быть подписан течение 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий.

В соответствии с пунктами 66, 67 Правил N 1092 акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 30 дней со дня подписания акта.

По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

На основании пункта 68 Правил N 1092 при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта "а" и подпунктом "в" пункта 6 настоящих Правил, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет, в том числе представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан..

На основании пункта 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации является принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно разъяснениям, данным в пункте 23 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Из материалов дела следует, что в ходе проверки Управлением зафиксировано нарушение Территориальным органом Росздравнадзора по Республике Башкортостан статей 34 и 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации при заключении договоров на оказание квалифицированной юридической помощи (соглашение N 14-01/2016 от 20.01.2016; соглашение от 14.03.2017 N 03-01/2017; от 05.05.2017 N 03-03/2017, по государственному контракту N 18 от 18.04.2016).

По мнению Управления, указанное нарушение выразилось в использовании средств федерального бюджета на оплату труда внештатного работника за оказание юридических услуг, входящих в обязанности штатных работников Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан.

Судами установлено, что согласно штатным расписаниям, утвержденным приказами руководителя Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан N П03-394к/13 от 10.09.2013 и N 585/16 от 01.12.2016, в отделе финансового, правового и кадрового обеспечения Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан в период 2016-2017 годов числилась вакантная должность ведущего специалиста-эксперта. Пунктом 6.4 регламента указанной должности предусмотрено исполнение следующих обязанностей: юридическое сопровождение деятельности Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан, участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях, в соответствии с компетенцией Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан, подготовка проектов постановлений по делам об административных правонарушениях, в соответствии с компетенцией Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан, представление интересов Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан в мировых судах Республики Башкортостан, в судах общей юрисдикции, арбитражных судах по делам об административных правонарушениях, возбужденных сотрудниками Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан.

Между тем, ни должностным регламентом начальника финансового отдела, ни должностным регламентом главного и ведущего специалистов экспертов отдела контроля деятельности медицинских организаций не предусмотрено исполнение вышеназванных обязанностей, закрепленных в должностном регламенте ведущего специалиста-эксперта отдела финансового, правового и кадрового обеспечения.

При таких обстоятельствах, учитывая, что должность ведущего специалиста-эксперта отдела финансового, правового и кадрового обеспечения в 2016-2017 годах являлась вакантной, довод Управления о том, что оказанные по юридическим договорам услуги входили в обязанности штатных сотрудников заявителя, в связи с чем, у последнего отсутствовали основания для заключения спорных договоров, не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Наличие в Положении об отделе финансового, правового и кадрового обеспечения указания на осуществление этим отделом полномочий по доказыванию законности действий (бездействия) и решений должностных лиц Управления, при рассмотрении протоколов об административных правонарушениях, составленных должностными лицами Управления, и подготовки необходимых процессуальных документов не влечет само по себе обязанность сотрудников указанного отдела по осуществлению указанных полномочий, так как в соответствии с частью 1 статьи 47 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

Согласно представленным в материалы дела соглашениям от 20.01.2016 N 14-01/2016, от 14.03.2017 N 03-01/2017, от 05.05.2017 N 03-03/2017 и актам выполненных работ от 29.01.2016, 29.02.2016, 25.03.2016, 31.01.2017, 28.02.2017, 31.03.2017, 28.04.2017, 31.05.2017, 30.06.2017, 31.07.2017, 31.08.2017, 25.09.2017, 31.10.2017, 30.11.2017 адвокатом были оказаны следующие услуги: участие в рассмотрении дел и подготовка постановлений об административном правонарушении в отношении должностных лиц; подготовка справки по вопросу администрирования штрафов по административным правонарушениям, возбужденным органами прокуратуры; подготовка справки по вопросу необходимости внесения платежей за капитальный ремонт казенными учреждениями; подготовка справки по вопросу отнесения платежей за капитальный ремонт казенными учреждениями к закупкам у единственного поставщика; подготовка справки по вопросу вынесения представления об устранении нарушения; получение уведомления об окончании предварительного расследования уголовного дела в СО МВД по РБ; консультирование по вопросу регистрации постановления судебного пристава в книге учета документов строгой отчетности; подготовка справки по составлению протокола по части 1 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, спектр оказанных по соглашениям услуг шире, чем приведенный заинтересованным лицом в акте проверки.

Кроме того, расходы заявителя на содержание специалиста-эксперта в рассматриваемый период составили бы 212 077 руб. 80 коп. - в 2016 году и 228768 руб. - в 2017 году, тогда как расходы на оплату оказанных по соглашениям услуг составили 165000 руб. - в 2016 году и 120000 руб. - в 2017 году, что свидетельствует об эффективности расходования бюджетных средств.

Пунктом 1 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой.

В силу положений статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к полномочиям получателя бюджетных средств отнесены, в том числе, составление и исполнение бюджетной сметы, исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств, а также обеспечение результативности и целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Согласно пункту 1 статьи 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации этого же кодекса, утвержденные показатели бюджетной сметы бюджетного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций бюджетного учреждения.

Таким образом, заявитель, являясь получателем бюджетных средств, несет обязанность по исполнению бюджетной сметы в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.

Согласно разделу 5 Приказа Минфина России от 1 июля 2013 N 65н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" (далее - Приказ Минфина России N 65н), действовавшего в проверяемый период, Классификация операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ) является группировкой операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания.

На 226 подстатью КОСГУ относятся расходы на выполнение работ, оказание услуг, не отнесенных на подстатьи КОСГУ 221-225, в том числе иные работы и услуги, а именно - оплата юридических и адвокатских услуг. Указанный вид расходов прямо поименован в Приказе Минфина России N 65н.

В соответствии с разделом 5.1.1 Приказ Минфина России N 65н, виды расходов детализируют направления финансового обеспечения расходов государственных органов, казенных учреждений, по целевым статьям классификации расходов.

Приложением N 5 к указанному Приказу утверждена Таблица соответствия видов расходов классификации расходов бюджетов и статей (подстатей) классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов. Согласно указанной таблице вид расходов 244 соответствует КОСГУ N 226.

Таким образом, в соответствии с лимитами бюджетных обязательств по виду расходов 244 получателем бюджетных средств могли быть осуществлены затраты по 226 подстатье, на оплату юридических и адвокатских услуг.

Установив указанные обстоятельства, суды первой и апелляционной инстанций пришли к верному выводу, об отсутствии со стороны Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан нарушений, установленных в пунктах 7 - 8 представления от 07.12.2018 N 0100-11-06/21-10838.

Довод Управления о представлении заявителем в суд иных документов, отличающихся от представленных при проверке, материалами дела не подтвержден.

Нарушений и неправильного применения норм материального и процессуального права, являющихся основаниями для отмены обжалуемых судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного и исходя из конкретных фактических обстоятельств дела, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.05.2019 по делу N А07-39192/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2019 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Д.В. Жаворонков

Судьи

О.Г. Гусев А.В. Кангин