Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 3 февраля 2020 г. N Ф09-9426/19 по делу N А60-26425/2019

Екатеринбург

03 февраля 2020 г.

Дело N А60-26425/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 03 февраля 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 февраля 2020 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н. Н.,

судей Лукьянова В.А., Черкезова Е.О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования "город Нижний Тагил" (далее - администрация) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 31.07.2019 по делу N А60-26425/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2019 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации - Буйнов А.О. (доверенность от 20.11.2019 N 01-01/7212),

Первый заместитель прокурора Свердловской области обратился в Арбитражный суд Свердловской области (далее - прокурор) - Поль К.В. (доверенность от 22.12.2019 N 8/2-10-2019).

Прокурор обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным бездействия администрации, выразившемся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), и об обязании разработать и утвердить соответствующий правовой акт.

Решением суда от 31.07.2019 (судья Ремезова Н.И.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2019 (судьи Гладких Е.О., Грибиниченко О.Г., Трефилова Е.М.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит названные судебные акты отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требованиях. По мнения подателя жалобы вывод судов о том, что дача финансовым органом муниципального образования письменных разъяснений по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах (далее - Разъяснения) является муниципальной услугой прямо противоречит определению муниципальных услуг, приведенному в статье 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ). Настаивает на том, что выдача Разъяснений не является ни государственной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, ни муниципальной услугой, и не имеет никакого отношения к муниципальному контролю. Требования указанного закона об утверждении административных регламентов не распространяются на предоставление Разъяснений. Отмечает, что предоставление Разъяснений финансовым органом муниципального образования не может являться муниципальной услугой, предоставляемой администрацией. Считает, что финансовый орган не является органом местного самоуправления, а также является самостоятельным юридическим лицом, соответственно, реализация функций данным органом, прямо установленных налоговым законодательством, не подпадает под определения государственной и муниципальной услуги, приведенные в статье 2 Закона N 210-ФЗ, и не является услугой по смыслу указанного закона, следовательно утверждение административного регламента не требуется. Кроме того, полагает, признание дачи Разъяснений финансовым органом муниципальной или государственной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, противоречит нормам НК РФ.

Прокурор представил отзыв на кассационную жалобу, в котором просит судебные акты оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать, отмечая, что обстоятельства дела установлены судами полно и всесторонне, спор разрешен при полном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и с правильным применением норм материального и процессуального права.

При рассмотрении дела судами установлено, что при проведении анализа о налогах и сборах прокуратурой Свердловской области установлен факт бездействия администрации, выразившийся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги.

Полагая такое бездействие незаконным, прокурор обратился в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что финансовые органы муниципальных образований в соответствии с НК РФ обязаны предоставлять государственную услугу по даче письменных разъяснений по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, а налогоплательщик вправе требовать от финансового органа соответствующие разъяснения. Отсутствие административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Изучив доводы подателя кассационной жалобы, проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

По смыслу статей 198, 200 и 201 АПК РФ для удовлетворения требования заявителя о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными действий (бездействия) необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта, действий (бездействия) нормам действующего законодательства и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

В силу статьи 2 Закона N 210-ФЗ государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (пункт 1). Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

При этом под оказывающими муниципальные услуги подведомственными государственному органу или органу местного самоуправления организациями понимаются государственное или муниципальное учреждение либо унитарное предприятие, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления (пункты 2, 8 статьи 2 Закона N 210-ФЗ).

Статьями 14, 15, 16 Закона N 131-ФЗ определен круг вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципального образования. При этом в соответствии с частью 1 статьи 19 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, сфера предоставления муниципальных услуг может не ограничиваться только решением вопросов местного значения.

В силу пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 6 Закона N 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории.

Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.

Пунктом 3 статьи 34.2 НК РФ установлено, что финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) соответствующего финансового органа указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 21 НК РФ налогоплательщики, в свою очередь, имеют право получать от налоговых органов и других уполномоченных государственных органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах.

Поименованные в указанных статьях НК РФ письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах не входят в перечни вопросов местного значения муниципального района или городского округа, установленные соответственно статьями 15 и 16 Закона N 131-ФЗ. При этом, поскольку налоговое законодательство обязывает финансовые органы предоставлять информацию и разъяснения именно налогоплательщикам, направляемый запрос связан только с фактически произведенными в рамках хозяйственной деятельности налогоплательщика операциями. Таким образом, разъяснение налогоплательщику носит индивидуальный характер.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращении граждан Российской Федерации" установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Поскольку порядок и деятельность финансового органа по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах установлены нормами НК РФ, обращения налогоплательщиков по указанным вопросам не регулируется нормами названного Федерального закона.

На основании изложенного, суды пришли к правильному выводу, что соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления в рамках предоставления муниципальных услуг в порядке, определяемом Законом N 210-ФЗ.

В силу пункта 1 части 1 статьи 6 Закона N 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 Закона).

Согласно пункту 2 статьи 28 Устава города Нижний Тагил, утвержденного решением Нижнетагильской городской Думы от 24.11.2005 N 80 администрация города является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Свердловской области.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что в нарушение действующего законодательства администрацией не приняты меры по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, соответствующие сведения о предоставлении данной услуги в реестре муниципальных услуг муниципального образования и в информационно-коммуникационной сети "Интернет" отсутствуют. Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

На основании изложенного, исходя из совокупности вышеприведенных норм права и установленных обстоятельств дела, суды пришли к верному выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ.

Судом апелляционной инстанции справедливо отмечено, что отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность в деятельности финансового органа по предоставлению данной муниципальной услуги, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц, в том числе субъектов предпринимательской деятельности.

Таким образом, суды обоснованно удовлетворили заявленные прокурором требования.

Суд кассационной инстанции, исходя из доводов жалобы и полномочий окружного суда, соглашается с указанными выводами судов.

Аргументы кассационной жалобы, сводящиеся фактически к повторению утверждений, исследованных и правомерно отклоненных арбитражным судом апелляционной инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Иные доводы жалобы не влияют на оценку законности и обоснованности судебных актов, поэтому отклоняются арбитражным судом округа.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 АПК РФ), не установлены.

Основания для отмены либо изменения судебных актов по доводам кассационной жалобы отсутствуют.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 31.07.2019 по делу N А60-26425/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2019 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации г. Нижний Тагил - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Н. Суханова

Судьи

Лукьянов В.А. Черкезов Е.О.