Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 23 июня 2020 г. N Ф09-3393/20 по делу N А47-10711/2018

Екатеринбург

23 июня 2020 г.

Дело N А47-10711/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 июня 2020 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Токмаковой А.Н.,

судей Кравцовой Е.А., Ященок Т.П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Оренбурга (далее - администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.10.2019 по делу N А47-10711/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2020 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

От Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее - управление, антимонопольный орган) в суд кассационной инстанции поступило ходатайство о рассмотрении спора в его отсутствие. Ходатайство судом кассационной инстанции рассмотрено и удовлетворено в соответствии с ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным предупреждения антимонопольного органа от 08.05.2018 N 06-19-17/2018 (далее - предупреждение) о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, при рассмотрении дела приняли участие: администрация Северного округа города Оренбурга, администрация Южного округа города Оренбурга, муниципальное казенное учреждение "Благоустройство и озеленение" города Оренбурга (далее - МКУ "Благоустройство и озеленение"), муниципальное казенное учреждение "Комсервис" города Оренбурга (далее - МКУ "Комсервис").

Решением суда от 29.10.2019 (судья Третьяков Н.А.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2020 (судьи Плаксина Н.Г., Иванова Н.А., Костин В.Ю. ) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит обжалуемые судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права.

Заявитель жалобы настаивает на наличии оснований для признания оспариваемого предупреждения недействительным.

Администрация указывает на то обстоятельство, что факт наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства подлежал установлению в отношении администраций Северного и Южного округов города Оренбурга, которые являются субъектами гражданских прав и обладают самостоятельной правоспособностью.

Администрация обращает внимание суда на то, что также обладает правами юридического лица, при этом полномочиями по принятию за муниципальных заказчиков (администраций округов) решений об осуществлении закупок для муниципальных нужд, не наделено.

По мнению администрации, указанные обстоятельства свидетельствуют о неисполнимости выданного ей оспариваемого предупреждения.

Заявитель жалобы полагает, что выводы, содержащиеся в решении Ленинского районного суда г. Оренбурга от 15.10.2018 по делу N 33а-3817/2019 относительно правомерности действия администрации и администраций округов при наличии действующего нормативного правового акта, регулирующего бюджетные правоотношения, по представлению финансового обеспечения муниципальным казанным учреждениям, не могут опровергаться при необходимости их вторичного исследования судебными инстанциями.

Также администрация обращает внимание суда на конфликтов судебных актов.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу администрации - без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке, предусмотренном ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции оснований для их отмены не нашел.

Как следует из материалов дела, по результатом проверки, инициированной на основании письма Прокуратуры Оренбургской области от 09.04.2018 N 7/1-20-2018, содержащего сведения о том, что решением Оренбургского городского Совета от 21.12.2017 N 444 предусмотрено финансирование МКУ "Благоустройство и озеленение" и "Комсервис" для выполнения работ по содержанию дорог, благоустройству и озеленению города Оренбурга, а также требованием о необходимости выяснения обстоятельств соблюдение требований антимонопольного законодательства, установлено наличие в действиях администрации признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Федеральный закон N135-ФЗ),

Установив в действиях администрации признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вынес оспариваемое предупреждение.

Основанием для принятия оспариваемого предупреждения явились выводы антимонопольного органа о необоснованном препятствовании администрации хозяйствующим субъектам в доступе на рынок по выполнению работ по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению города Оренбурга, игнорирования норм Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), Бюджетного кодекса Российской Федерации, очередного изменения организационно - правовой формы муниципальных учреждений "Благоустройство и озеленение" и "Комсервис", разработки проекта решения Оренбургского городского Совета, что предоставило возможность перечислять МКУ "Комсервис" и МКУ "Благоустройство и озеленение" денежные средства, предназначенные для осуществления содержания автомобильных дорог, благоустройства и озеленения города Оренбурга, и пренебречь обязанностью по расходованию денежных средств в порядке, определенном Федеральным законом N 44-ФЗ.

Антимонопольным органом установлено, что на протяжении нескольких лет (2015 - 2017 годы) в муниципальном образовании г. Оренбург Оренбургской области в рамках финансирования деятельности по содержанию автомобильных дорог общего пользования, благоустройства и озеленения территории г. Оренбурга денежные средства фактически выделялись двум хозяйствующим субъектам - "Комсервис" и "БиОЗ", что подтверждается выводами Арбитражного суда Оренбургской области в рамках дел N А47- 5243/2015, А47-279/2017, А47-12750/2017.

При этом, "Комсервис" и "БиОЗ" периодически изменяли организационно-правовую форму.

Поскольку названные МКУ выполняют работы по содержанию автомобильных дорог, благоустройства и озеленения территории г. Оренбурга самостоятельно, антимонопольный орган счел, что иные хозяйствующие субъекты не могут претендовать на участие в конкурентных отношениях на данном товарном рынке, соответственно, действия администрации по определению исполнителя работ в рамках мероприятий "Содержание автомагистральных дорог общего пользования", "Благоустройство и озеленение территорий Северного и Южного округов" с несоблюдением требований Закона о контрактной системе создают необоснованные препятствия для деятельности иных хозяйствующих субъектов на рынке работ по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению территории г.Оренбурга.

Несогласие с оспариваемым предупреждением антимонопольного органа послужило основанием для обращения администрации в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Руководствуясь положениями Закона о защите конкуренции, Закона о контрактной системе, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии правовых оснований для признания незаконным оспариваемого предупреждения антимонопольного органа, признав обоснованными выводы антимонопольного органа о наличии в действиях администрации признаков нарушения Закона о защите конкуренции.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций являются правомерными и обоснованными.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления, в том числе, признаков нарушения статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают в том числе полномочиями на создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Финансовые обязательства, возникающие в связи с разрешением вопросов местного значения, в соответствии с частью 2 статьи 18 Федерального закона N131-ФЗ исполняются за счет средств местных бюджетов.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 52 Федерального закона N 131- ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 44- ФЗ "заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, в том числе для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственным внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетным фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.

Таким образом, законом установлена обязанность государственных органов, в том числе органов местного самоуправления, осуществлять закупки товаров, работ и услуг только в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ. Наличие у органа местного самоуправления самостоятельных полномочий по созданию муниципальных учреждений, а также распределению бюджета и осуществлению закупок товаров, работ и услуг не исключает необходимости соблюдения при этом законодательства о контрактной системе.

Исходя из правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 15 апреля 2014 г. N 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что оспариваемое предупреждение соответствуют положениям действующего законодательства, поскольку содержит только те требования, которые касаются выявленных признаков нарушения администрацией антимонопольного законодательства. При этом предписанные действия не выходят за пределы мер, необходимых для прекращения действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Судами первой и апелляционной инстанции установлено, что основная масса денежных средств бюджета г. Оренбурга, предназначенная для содержания автомобильных дорог, благоустройства и озеленения территории г. Оренбурга на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годы выделялась администрацией МКУ "Комсервис" и "Благоустройство и озеленение" без проведения процедур, определенных нормами Федерального закона N 44-ФЗ.

Судами первой и апелляционной инстанций отмечено, что в 2017 году названные МКУ реорганизованы из муниципальных бюджетных учреждения на основании соответствующих постановлений администрации.

В соответствии с представленными документами, названные МКУ выполняют работы по содержанию автомобильных дорог, благоустройства и озеленения территории г. Оренбурга самостоятельно. Следовательно, иные хозяйствующие субъекты не могут претендовать на участие в конкурентных отношениях на данном товарном рынке.

Администрацией фактически проведен раздел рынка по территориальному принципу: МКУ "Благоустройство и озеленение" функционирует в Южном округе, МКУ "Комсервис" - в Северном округе.

Как установлено в ходе информации, размещенной на сайте zakupki.gov.ru, учреждения не только получают денежные средств из бюджета, но и являются заказчиками на выполнение работ по содержанию городских садов, аллей и т.д.

Судами первой и апелляционной инстанций отмечено, что в рассматриваемом случае казенные учреждения осуществляют как функции органа власти в силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, так и деятельность на товарном рынке по выполнению работ по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению территории г. Оренбурга, как хозяйствующий субъект, несмотря на то, что законом казенным учреждениям разрешается выполнять работы только в целях реализации полномочий органов власти.

Поскольку рынок по оказанию услуг по озеленению, благоустройству и содержанию дорог общего пользования является конкурентным и на территории Оренбургской области существуют организации, которое осуществляют такую деятельность, что не оспаривается сторонами, суды первой и апелляционной инстанций правомерно сочли, что администрация должна определять исполнителя работ в рамках мероприятий Содержание автомагистральных дорог общего пользования", "Благоустройство и озеленение территорий Северного и Южного округов" в соответствии с требованиями Федерального закона N 44- ФЗ.

Оснований для переоценки выводов судов первой и апелляционной инстанций, установленных ими конкретных фактических обстоятельств и доказательств, имеющихся в деле, у суда кассационной инстанции не имеется.

Судом апелляционной инстанции также отмечено, что вступившими в законную силу судебными актами Арбитражного суда Оренбургской области в рамках дел N А47- 5243/2015, А47-279/2017, А47-12750/2017 установлена неправомерность аналогичных оспариваемых действий администрации и их направленность на устранение и ограничение конкуренции на рынке по озеленению и благоустройству в иные периоды.

Доводов, подтверждающих существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые могли повлиять на исход дела и являются достаточным основанием для пересмотра обжалуемых судебных актов в кассационном порядке, в жалобе не приведено, судом кассационной инстанции при рассмотрении данной кассационной жалобы не установлено.

Обжалуемые решение суда первой инстанции, постановление апелляционного суда соответствуют нормам материального права, а содержащиеся в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.10.2019 по делу N А47-10711/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2020 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Оренбурга - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Токмакова

Судьи

Е.А. Кравцова Т.П. Ященок