Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 2 ноября 2020 г. N Ф09-6291/20 по делу N А50-31044/2019

Екатеринбург

02 ноября 2020 г.

Дело N А50-31044/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 26 октября 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 ноября 2020 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Вдовина Ю.В.,

судей Черкезова Е.О., Жаворонкова Д.В.,

при ведении протокола помощником судьи Полуяновой Е.А. рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Семнадцатого арбитражного апелляционного суда кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Пермского края от 21.01.2020 по делу N А50-31044/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2020 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

управления - Ивонин А.С. (доверенность от 10.01.2020), Плаксин А.В. (руководитель управления, приказ от 04.09.2017);

Департамента градостроительства и архитектуры Администрации города Перми (далее - заявитель, департамент) - Шардакова С.Н. (доверенность от 13.12.2019).

Департамент обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к управлению о признании недействительными решения и предписания от 12.09.2019 по жалобе общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Альфа-Инвест" (далее - общество "СЗ "Альфа-Инвест") N 059/10/18.1-877/2019.

В судебном заседании департамент заявил о рассмотрении спора только в части оснований, связанных с полномочиями антимонопольного органа по принятию оспариваемых ненормативных актов.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество "СЗ "Альфа-Инвест".

Решением Арбитражного суда Пермского края от 21.01.2020 заявленные требования удовлетворены, признаны недействительными решение и предписание управления от 12.09.2019.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2020 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных департаментом требований в полном объеме, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

По мнению управления, выводы судов о том, что оспариваемые ненормативные акты приняты по вопросам, не относящимся к компетенции антимонопольного органа, противоречат нормам материального права; указывает, что специальные полномочия комиссии антимонопольного органа по рассмотрению жалоб субъектов градостроительных отношений на действия органов власти, уполномоченных на выдачу разрешений на строительство, вынесению решений и выдаче соответствующих предписаний о прекращении нарушений указаны в положениях статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Управление обращает внимание на то, что для оценки доводов о предъявлении департаментом неправомерных требований к документам и информации, антимонопольный орган полномочен делать выводы по существу рассматриваемого отказа в выдаче разрешения на строительство для обеспечения мотивированного и всесторонне объективного решения по жалобе субъекта градостроительных отношений, не оценивая при этом правомерность самого отказа в выдаче разрешения на строительство в целом.

Как указывает заявитель кассационной жалобы, судами оставлены без внимания действия департамента, совершенные после принятия антимонопольным органом оспариваемого решения, в виде повторного рассмотрения документов общества "СЗ "Альфа-Инвест" и выдачи разрешения на строительство объекта, датированного 28.10.2019.

Управление отмечает, что представлением прокурора г. Перми по результатам проведенной по обращению общества "СЗ "Альфа-Инвест" проверки, равно как и предписанием антимонопольного органа, департаменту выданы соответственно представление и предписание устранить допущенные нарушения законодательства; в данных ненормативных правовых актах отсутствует указание на совершение конкретных действий, подлежащих совершению в целях устранения (прекращения) нарушения, что предоставило государственному органу возможность самостоятельно избрать приемлемый для него механизм исполнения указанных актов.

Кроме того, заявитель кассационной жалобы ссылается на то, что судами неправильно определены правоотношения сторон, общество "СЗ "Альфа-Инвест" и департамент являются субъектами градостроительных отношений, соответственно, спор возник из градостроительных правоотношений, а не земельных, как указано в судебных актах.

В отзыве на кассационную жалобу департамент просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Как следует из материалов дела и установлено судами при рассмотрении спора, департаментом по результатам рассмотрения заявления общества "СЗ "Альфа-Инвест" о выдаче разрешения на строительство объекта "Реконструкция административного здания под многоквартирный жилой дом с помещениями общественного назначения и встроенной автостоянкой по ул. Уинская, 2б в Мотовилихинском районе г. Перми", принято решение об отказе в выдаче разрешения на строительство на основании части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), изложенное в письме от 02.08.2019 N И-059-22-01-34/01-266, по причине несоответствия представленных документов разрешенному использованию земельного участка.

Общество "СЗ "Альфа-Инвест" обратилось в управление с жалобой на действия (бездействие) департамента при отказе в выдаче разрешения на строительство объекта от 02.08.2019 N И-059-22-01-34/01-266.

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом вынесено оспариваемое решение, жалоба общества "СЗ "Альфа-Инвест" признана обоснованной, в действиях департамента признано нарушение частей 11, 13 статьи 51 ГрК РФ.

На основании указанного решения выдано предписание от 12.09.2019, которым на департамент возложена обязанность отозвать письмо от 02.08.2019 (исх. N И-059-22-01-34/01-266) об отказе обществу "СЗ "Альфа-Инвест" в выдаче разрешения на строительство; совершить действия, направленные на устранение нарушений порядка осуществления процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения путем повторного рассмотрения заявления от 24.07.2019 (вх. N 059-22-01-34/01-587) о выдаче разрешения на строительство объекта на принадлежащем заявителю земельном участке с учетом приложенных к заявлению документов во исполнение положений законодательства в сфере градостроительства и подготовки мотивированного процессуального документа во исполнение положений части 11 статьи 51 ГрК РФ.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, департамент обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя требования и признавая оспариваемые ненормативные правовые акты недействительными, суды исходили из того, что в рассматриваемом случае, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ нарушений в процедуре в сфере строительства, а именно в процедуре рассмотрения заявления застройщика антимонопольным органом в действиях департамента установлено не было, соответственно, при отсутствии нарушений, указанных в данной норме, антимонопольный орган не был наделен правом на оценку законности отказа департамента в выдаче разрешения на строительство; оценивая правомерность действий департамента, антимонопольный орган вышел за рамки своих полномочий и, фактически, подменив суд, разрешил по существу спор, возникший из земельных правоотношений.

Оценив изложенные в кассационной жалобе доводы, суд округа пришел к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Учитывая вышеизложенные положения законодательства существенным обстоятельством, подлежащим доказыванию в рамках предмета настоящего спора, является установление наличия соответствующих полномочий у антимонопольного органа на рассмотрение жалобы общества "СЗ "Альфа-Инвест" на действия (бездействие) департамента при отказе в выдаче разрешения на строительство объекта от 02.08.2019 N U-059-22-01-34/01-266.

В соответствии с частью 2 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства), а также порядка ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях. В данные перечни с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) могут быть включены процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (пункт 7.4 часть 1 статья 6 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ).

Предоставление разрешения на строительство закреплено в разделе 4 "Процедуры, связанные с осуществлением строительства, реконструкции объектов капитального строительства нежилого назначения" исчерпывающего перечня процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2017 N 346 (пункт 55 указанного перечня).

Таким образом, в силу вышеизложенных положений законодательства (с учетом положений части 2 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ), антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия органов государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении в отношении индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства в части:

а) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

в) незаконного отказа в приеме документов, заявлений;

г) предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства (подпункт "г" введен Федеральным законом от 29.07.2018 N 259-ФЗ).

С учетом содержания жалобы в антимонопольный орган на действия (бездействие) департамента при отказе в выдаче разрешения на строительство объекта и пояснений к ней, общество "СЗ "Альфа-Инвест", в том числе, ссылалось на необоснованное предъявление департаментом к застройщику, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; нарушение установленного срока по выдаче обществу "СЗ "Альфа-Инвест" разрешения на строительство.

При таких обстоятельствах антимонопольным органом обоснованно указанная жалоба принята к рассмотрению по существу.

Для оценки доводов о предъявлении департаментом неправомерных требований к документам и информации антимонопольный орган полномочен делать выводы по существу рассматриваемого отказа в выдаче разрешения на строительство для обеспечения мотивированного и всестороннего объективного решения по жалобе общества "СЗ "Альфа-Инвест" (субъекта градостроительных отношений), не оценивая при этом правомерность самого отказа в выдаче разрешения на строительство в целом.

Иными словами пункты "а" - "г" части 2 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ позволяют антимонопольному органу сделать выводы о нарушении тех или иных норм законодательства, регулирующего данные правоотношения в части процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства.

Иначе антимонопольный орган был бы лишен возможности сделать вывод о предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных законодательством.

Как следует из материалов дела оспариваемыми решением и предписанием антимонопольный орган не предписывает департаменту принять положительное решение по выдаче обществу "СЗ "Альфа-Инвест" (застройщику) разрешения на строительство, поскольку согласно предписанию департаменту необходимо совершить действия, направленные на устранение нарушений порядка осуществления процедур в сфере строительства объектов капитального строительства и повторно рассмотреть документы застройщика и принять соответствующее мотивированное решение без предъявления застройщику неправомерных требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Оценка представленных документов произведена антимонопольным органом в процессе проверки обоснованности поступившей жалобы, что в силу закона является обязанностью антимонопольного органа.

В рамках имеющихся полномочий антимонопольный орган вправе признать действия департамента по предъявлению неправомерных требований к застройщику незаконными и, соответственно, признать обоснованной жалобу по данным доводам, но не оценивать саму законность отказа в выдаче разрешения на строительство, подменяя суд.

В соответствии с Положением о департаменте градостроительства и архитектуры администрации города Перми, утвержденным решением Пермской городской Думы от 27.09.2011 N 193 (далее - Положение), Департамент является функциональным органом администрации города Перми, уполномоченным в сфере регулирования градостроительной деятельности на территории города Перми (пункт 1.1 Положения), департамент принимает решение о выдаче разрешений на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, о продлении срока действия разрешения на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, о внесении изменений в разрешение на строительство объекта капитального строительства, о прекращении действия разрешения на строительство объекта капитального строительства, о выдаче разрешений на ввод объектов капитального строительства в эксплуатацию в установленном действующим законодательством порядке (пункт 3.2.1.10. Положения).

Согласно статье 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами. В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 статьи 51 ГрК РФ.

Согласно части 7 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается на основании соответствующего заявления застройщика, поданного в уполномоченный орган.

В названной норме также определен перечень документов, прилагаемых к указанному заявлению.

Согласно части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" или Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" в течение семи рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 настоящей статьи: 1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; 3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В силу части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" или Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Неполучение или несвоевременное получение документов, запрошенных в соответствии с частью 7.1 настоящей статьи, не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Поскольку оспариваемая процедура (разрешение на строительство) включена в исчерпывающий перечень, а из существа решения и предписания антимонопольного органа следует, что департамент нарушил требования подпункта "г" пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, так как действия департамента свидетельствуют о предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных законодательством, в частности нормами ГрК РФ, решение антимонопольного органа является законным.

Суд кассационной инстанции считает, что превышений пределов рассмотрения жалобы антимонопольным органом не допущено.

Бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых ненормативных актов антимонопольным органом исполнено; полномочия управления подтверждены.

На основании положений подпункта "б" пункта 3.1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган был вправе выдать департаменту обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства.

Кроме того решение и предписание не нарушают прав и законных интересов департамента, что подтверждается, в том числе последующей выдачей разрешения на строительство департаментом на основании тех же документов, которые представлялись застройщиком ранее.

Также из материалов дела следует, что по другим объектам (многоквартирные жилые дома) по адресам находящимся в спорной зоне ТСП-ОД получены разрешения на строительство и акты ввода в эксплуатацию, что подтверждает несостоятельность доводов департамента о невозможности развития территории города в общественно-деловой функциональной зоне (ТСП-ОД) в целях строительства многоквартирных домов.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда по настоящему делу подлежат отмене, поскольку решение и предписание антимонопольного органа соответствуют закону.

С учетом изложенного кассационная жалоба является обоснованной и подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 21.01.2020 по делу N А50-31044/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2020 по тому же делу отменить.

В удовлетворении заявления Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми о признании недействительными решения и предписания управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 12.09.2019 по жалобе общества с ограниченной ответственностью "СЗ "Альфа-Инвест" N 059/10/18.1-877/2019 отказать.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Ю.В. Вдовин

Судьи

Е.О. Черкезов Д.В. Жаворонков