Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 19 марта 2021 г. N Ф09-575/21 по делу N А60-25318/2020

Екатеринбург

19 марта 2021 г.

Дело N А60-25318/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 16 марта 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 марта 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Кангина А.В.,

судей Гавриленко О.Л., Токмаковой А.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации Качканарского городского округа (далее - администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 30.09.2020 по делу N А60-25318/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2020 по тому же делу.

Определением Арбитражного суда Уральского округа от 10.03.2021 рассмотрение кассационной жалобы откладывалось.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - УФАС по Свердловской области, антимонопольный орган) - Сехина В.С. (доверенность от 20.02.2021 N 210), Вороной Д.В. (доверенность от 28.07.2020 N 196).

администрации - Вепрева О.Д. (доверенность от 23.10.2018 N 59).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к УФАС по Свердловской области о признании недействительным предупреждения от 15.04.2020 N 11.

К участию в деле качестве третьих, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель Иванов Александр Тимофеевич (далее - предприниматель Иванов А.Т.), муниципальное казенное учреждение "Качканарское архитектурное бюро" (далее - казенное учреждение, учреждение).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 30.09.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2020 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Уральского округа, администрация просит решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на применение судами нормы права, пункт 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), не подлежащей применению, неправильное применение судом положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Заявитель жалобы обращает внимание на то, что наличие в уставе казенного учреждения пункта 15, как обязательного пункта, определяющего исчерпывающий перечень видов услуг и работ, дающих казенному учреждению право оказывать дополнительные платные услуги и работы, не является противоправным поведением администрации и не является признаком нарушения антимонопольного законодательства, поскольку является только правовой возможностью казенного учреждения оказывать платные услуги и работы. Администрация отмечает, что запреты или ограничения на проведение кадастровых работ Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" не предусмотрены; принимая предупреждение от 15.04.2020 N 11, антимонопольный орган ввел ограничения для осуществления предпринимательской деятельности казенного учреждения на кадастровые работы, что не относится к его полномочиям. По мнению заявителя жалобы, антимонопольный орган вышел за пределы своих полномочий, незаконно вторгся в компетенцию органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя казенного учреждения.

Казенное учреждение в отзыве поддерживает доводы кассационной жалобы, просит обжалуемые судебные акты отменить.

УФАС по Свердловской области в отзыве по доводам кассационной жалобы возражает, просит в ее удовлетворении отказать.

Законность обжалуемых судебных актов проверена арбитражным судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании обращения предпринимателя Иванова А.Т. о нарушении администрацией и казенным учреждением антимонопольного законодательства, выразившегося в совмещении казенным учреждением государственных и коммерческих функций, которое влечет ограничение конкуренции на рынке кадастровых и землеустроительных услуг в Качканарском городском округе, УФАС по Свердловской области проведена проверка, в ходе которой установлено наличие в действиях (бездействии) Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Закон о защите конкуренции, выразившихся в уклонении от закупки кадастровых работ для муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе путём утверждения Постановлением от 14.12.2017 N 1246 устава казённого учреждения, согласно пункту 15 которого учреждение вправе осуществлять кадастровые работы для муниципальных нужд под видом собственных нужд.

По результатам проверки антимонопольным органом вынесено предупреждение от 15.04.2020 N 11, в котором Администрации предложено прекратить указанные действия (бездействие) путём принятия всех зависящих от Администрации мер по приведению устава казённого учреждения в соответствие с антимонопольным законодательством Российской Федерации в срок до 25.05.2020.

Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании предупреждения от 15.04.2020 N 11 незаконным.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, исходил из того, что оспариваемое предупреждение соответствуют закону, прав и законных интересов заявителя не нарушают. Суд апелляционной инстанции согласился с выводом суда первой инстанции.

В силу статей 198, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, незаконными необходима совокупность двух условий: несоответствие их закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона (далее - предупреждение).

В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании пункта 3.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в названном Федеральном законе.

Пунктом 4 статьи 1 Закона о кадастровой деятельности предусмотрено, что кадастровой деятельностью являются выполнение работ в отношении недвижимого имущества в соответствии с установленными федеральным законом требованиями, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества (далее - кадастровый учет) сведения о таком недвижимом имуществе (далее - кадастровые работы), и оказание услуг в установленных федеральным законом случаях. Специальным правом на осуществление кадастровой деятельности обладает лицо, указанное в статье 29 настоящего Федерального закона (далее - кадастровый инженер).

В соответствии со статьей 35 Закона о кадастровой деятельности кадастровые работы выполняются кадастровым инженером на основании заключаемого в соответствии с требованиями гражданского законодательства и настоящего Федерального закона договора подряда на выполнение кадастровых работ, если иное не установлено федеральным законом (часть 1).

Кадастровые работы могут выполняться кадастровым инженером, являющимся работником юридического лица, на основании трудового договора в случае, если кадастровые работы выполняются для собственных нужд такого юридического лица. При этом заключение предусмотренного частью 1 настоящей статьи договора подряда не требуется (часть 1.1.).

В силу статьи 37 Закона о кадастровых работах результатом кадастровых работ кадастрового инженера - индивидуального предпринимателя, указанного в статье 32 настоящего Федерального закона, или работника юридического лица, указанного в статье 33 настоящего Федерального закона, является межевой план, технический план или акт обследования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской (далее - ГК РФ) учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Учредитель является собственником имущества, созданного им учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления в соответствии с ГК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 123.22 ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Судами установлено, что в соответствии с уставом казенного учреждения (утв. Постановлением Администрации Качканарского городского округа от 14.12.2017 N 1246) учреждение является некоммерческой организацией, создаваемой Качканарским городским округом для выполнения функций и оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных уставом Качканарского городского округа полномочий органов местного самоуправления Качканарского городского округа в сфере градостроительной деятельности и земельных отношений.

Пунктом 15 устава предусмотрено, что учреждение осуществляет платные услуги и работы, в том числе: подготовку межевого (или технического) плана, акта обследования объектов недвижимости в целях их регистрации в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в том числе с выдачей кадастровых паспортов.

В связи с тем, что данное положение устава администрацией в целях муниципальных нужд (выполнения кадастровых работ) используется без применения конкурентных процедур, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что устав в указанной части противоречит нормам ГК РФ и Закону о кадастровой деятельности.

Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) определены в статье 24 Закона о контрактной системе, в которой указано, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Из этого следует, что закупка у единственного поставщика не относится к конкурентным способам закупки, а, следовательно, применение такого метода закупок, должно осуществляться исключительно в случаях, установленных законом (такие случаи предусмотрены статьей 93 Закона о контрактной системе).

Так, закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе).

При рассмотрении спора установлено, что поставщиком на выполнение кадастровых работ определено казенное учреждение, которое, исходя из смысла пункта 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, не может быть определено в качестве единственного поставщика указанных работ.

В ходе проверки администрация сообщила, что все выполняемые казенным учреждением работы, связаны только с муниципальной нуждой для решения вопросов местного значения, в том числе по указанным в заявлении предпринимателя Иванова А.Т. земельным участкам.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о кадастровой деятельности субъектом выполнения кадастровых работ может быть только кадастровый инженер.

Согласно части 4 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о государственном кадастре) лицом, управомоченным на выполнение кадастровой работы (работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе) является кадастровый инженер.

Судами сделан верный вывод о том, что в силу закона кадастровые работы не относятся к видам деятельности, которые могут осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им учреждениями.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов власти, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с положениями статьи 447 ГК РФ торги представляют собой особый способ заключения договора, когда контрагент выбирается среди нескольких предложивших лучшую цену или лучшие условия, то есть содержит принцип состязательности хозяйствующих субъектов. Непроведение торгов лишает потенциальных желающих возможности принять участие в конкурентной борьбе за право выполнять соответствующие работы, что может привести к ограничению конкуренции.

Суды, исследовав и оценив положения пункта 15 устава, приняв во внимание пояснения администрации, информацию, содержащуюся в жалобе Иванова А.Т., постановления администрации, обязывающие казенное учреждение подготавливать документы для кадастрового учета, пришли к выводу, что субъектом выполнения кадастровых работ может быть только кадастровый инженер, при этом действия администрации обоснованно квалифицированы антимонопольным органом как уклонение от проведения закупки кадастровых работ для муниципальных нужд, в соответствии с законодательством о контрактной системе, путем утверждения Постановления от 14.12.2017 N 1246 устава учреждения, согласно пункту 15 которого казенное учреждение вправе осуществлять кадастровые работы для муниципальных нужд, под видом собственных нужд.

С учетом изложенного в настоящем споре суды признали, что предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, выданное администрации, в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, по приведению устава казенного учреждения в соответствие с антимонопольным законодательством, является законным.

В силу правовой позиции, содержащейся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, и сохраняющем силу постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13, предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения.

При этом суды ограничились констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы 22.01.2016 N 57/16, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Довод заявителя о том, что оспариваемое предупреждение в части требования по внесению изменений в устав учреждения, принято с превышением полномочий, предоставленных антимонопольному органу Законом о защите конкуренции, являлся предметом исследования суда апелляционной инстанции и правомерно отклонен с учетом положений статьи 23 Закона о защите конкуренции.

Довод администрации о превышении антимонопольным органом полномочий верно признан судом апелляционной инстанции несостоятельным, поскольку антимонопольный орган установив, что нормативный правовой акт или ненормативный акт нарушает положения Закона о защите конкуренции, вправе выдать предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 3.2 части 1 статьи 23 названного Закона), а также предписание об отмене или изменении вышеуказанного акта (подпункт "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции).

Нарушений норм материального или процессуального права, влекущих отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции (статья 288 АПК РФ), судом округа не установлено.

С учётом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 30.09.2020 по делу N А60-25318/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2020 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Качканарского городского округа - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьёй 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Кангин

Судьи

О.Л. Гавриленко А.Н. Токмакова