Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 12 июля 2021 г. N Ф09-3048/21 по делу N А50-13602/2020

Екатеринбург

12 июля 2021 г.

Дело N А50-13602/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июля 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 июля 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Токмаковой А. Н.,

судей Черкезова Е.О., Ященок Т.П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Министерства внутренних дел России по г. Перми ГУ МВД России по Пермскому краю на решение Арбитражного суда Пермского края от 10.11.2020 по делу N А50-13602/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2021 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняла участие представитель общества с ограниченной ответственностью "Агроторг" - Габбасова М.Р. (доверенность от 31.01.2020 N 29470108/2020, диплом).

Общество с ограниченной ответственностью "Агроторг" (далее - ООО "Агроторг", общество) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Главному Управлению Министерства внутренних дел России по Пермскому краю в лице Управления Министерства внутренних дел России по г. Перми Отдел Государственной инспекции безопасности дорожного движения (далее - административный орган, Управление) о признании незаконным представления от 31.03.2020 N 3/205202239375.

К участию в деле в качестве второго заявителя привлечено общество с ограниченной ответственностью "Корпоративный центр ИКС5" (далее - ООО "КЦ ИКС5").

Решением Арбитражного суда Пермского края от 10.11.2020 заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительным представление отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Перми от 31.03.2020 N 3 /205202239375 как несоответствующее действующему законодательству, обязал Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Перми устранить нарушения законных прав и интересов заявителей.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2021 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление просит указанные судебные акты отменить, отказать в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права. Обращает внимание на то, что приказ МВД РФ от 30.03.2015 N 380 не предусматривает составление акта о выявленных недостатках при исполнении государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора путем систематического наблюдения за исполнением обязательных требований безопасности при осуществлении юридическими лицами своей деятельности, осуществляемое путем изучения, анализа и учета обращений при подготовке к внесению представлений об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности. Указывает, что в силу ст. 198 АПК РФ срок для подачи искового заявления ООО "КЦ ИКС5" пропущен, что само по себе является самостоятельным условием для отказа в удовлетворении требований о признании недействительным представления.

В представленном отзыве общество возражает против изложенных в кассационной жалобе доводов, просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Как следует из материалов дела, 07.04.2020 ООО "Агроторг" получило представление N 3/205202239375 об устранении причин и условии, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности (далее - представление), выданное ГУ МВД России по Пермскому краю отдел ГИБДД, в котором было указано, что ООО "Агроторг" осуществляет разгрузку товара в продовольственный магазин "Пятёрочка", расположенный по адресу: г. Пермь, ул. Космонавта Беляева, д. 49А,при этом стоянка транспортных средств во время разгрузки товара создаёт помехи для движения пешеходов по тротуару. По мнению административного органа, ООО "Агроторг" во время разгрузки товара допускает нарушение Правил дорожного движения РФ, утвержденных постановлением Совета министров Правительства РФ от 23 октября 1993 года N 1090 (далее - Правила).

Основанием для вынесения представления послужили обращения граждан по факту стоянки транспортных средств на тротуаре в районе дома N 49А по ул. Космонавта Беляева г. Перми, согласно которым водители транспортных средств в нарушение правил дорожного движения осуществляют разгрузку товара в продовольственный магазин "Пятерочка", расположенный по данному адресу, создавая тем самым помехи для движения пешеходам по тротуару. Магазин "Пятёрочка" по адресу: г. Пермь, ул. Космонавта Беляева, д. 49А находится в нежилом 2-х этажном здании. ООО "Агроторг" осуществляет загрузку продуктов через дебаркадер, автомобили с товаром подъезжают к нему с улицы Космонавта Беляева.

Не согласившись с вынесенным представлением, ООО "Агроторг" и ООО "КЦ ИКС5" оспорили его в судебном порядке.

Суды, установив совокупность оснований для признания оспариваемого представления недействительным, удовлетворили заявленные требования.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Часть 5 статьи 200 АПК РФ возлагает обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из системного толкования ч. 1 ст. 198 и ч. 2 ст. 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 30 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами - участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения (пункт 1).

Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 2).

Согласно пункту 2 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2013 N 716 (далее - Положение), федеральный надзор осуществляется Министерством внутренних дел Российской Федерации и его территориальными органами.

Согласно п. 1 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711, Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - Госавтоинспекция) осуществляет федеральный государственный надзор и специальные разрешительные функции в области безопасности дорожного движения. Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение, в том числе, юридическими лицами независимо от формы собственности законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства (п. 2).

Согласно подп. "а" п. 11 Положения на Госавтоинспекцию возлагаются обязанности по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования к эксплуатационному состоянию и ремонту дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.

Приказом МВД России от 30.03.2015 N 380 утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог (далее -Регламент), который устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов при осуществлении государственной функции (п. 2). Исполнение государственной функции осуществляется подразделениями Госавтоинспекции управлений, отделов МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям в пределах территории обслуживания (п. 4).

В силу пункта 8 Регламента предметом федерального государственного надзора является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами - участниками дорожного движения обязательных требований безопасности к строительству и реконструкции автомобильных дорог (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора при строительстве и реконструкции автомобильных дорог), дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта; к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора при капитальном ремонте и государственного надзора за обеспечением сохранности дорог федерального значения), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.

Федеральный государственный надзор осуществляется посредством организации и проведения плановых и внеплановых документарных и выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии со статьями 9 - 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, систематического наблюдения за исполнением обязательных требований безопасности, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований безопасности при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности, а также посредством осуществления специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций (полномочий) в области обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 32).

Согласно положениям п. 33 Регламента исполнение государственной функции включает в себя следующие административные процедуры: 33.1. Организация плановой проверки. 33.2. Организация внеплановой проверки. 33.3. Проведение проверки. 33.4. Оформление результатов проверки. 33.5. Систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований безопасности, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований безопасности при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности. 33.6. Надзор за дорожным движением, в том числе с использованием технических средств и специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме. 33.7. Выезд на место дорожно-транспортного происшествия. 33.8. Применение мер административного воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Целью систематического наблюдения за исполнением обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог является получение объективной информации и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований безопасности объектами надзора, осуществляющими деятельность по строительству, ремонту, реконструкции и эксплуатации автомобильных дорог (п. 78). Систематическое наблюдение осуществляется путем изучения, анализа и учета: обращений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, граждан; результатов административных процедур (действий); фото-, видео- и текстовых материалов о ДТП, размещаемых в системах учета, анализа и прогнозирования ситуации с обеспечением безопасности дорожного движения; судебной практики, обзоров надзорной деятельности и представлений прокуратуры по фактам нарушения обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог; публикаций в средствах массовой информации, касающихся соблюдения обязательных требований безопасности при строительстве, ремонте, реконструкции и эксплуатации автомобильных дорог (п. 79). Результаты систематического наблюдения учитываются при проверках, формировании плана проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, при назначении административного наказания, подготовке к внесению представлений об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению административного правонарушения, а также при подготовке информации о результатах исполнения государственной функции (п. 80). Надзор за дорожным движением осуществляется непрерывно, в целях контроля за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта, соблюдением обязательных требований безопасности при проведении ремонтно-строительных и других работ на автомобильных дорогах; принятия мер по устранению угроз безопасности дорожного движения и нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, а также совершенствованию организации дорожного движения (п. 81).

В соответствии с пунктом 82 Регламента при надзоре за дорожным движением осуществляется: выявление, пресечение и предупреждение нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог. При надзоре за дорожным движением устанавливается степень соответствия обязательным требованиям безопасности следующих транспортно-эксплуатационных характеристик и состояния автомобильных дорог, в том числе: наличие элементов обустройства дороги и технических средств организации дорожного движения; объем и вид повреждений проезжей части, земляного полотна и системы водоотвода, искусственных дорожных сооружений, элементов обустройства дороги и технических средств организации дорожного движения (п. 83). В случае выявления при осуществлении надзора за дорожным движением нарушений обязательных требований безопасности оформляется акт (п. 86). При выявлении нарушений обязательных требований безопасности принимаются решения, предусмотренные пунктом 17 Регламента, с учетом следующих особенностей (п. 87): Подпункт 17.5. о внесении в соответствии с КоАП РФ руководителям и должностным лицам организаций обязательных для исполнения представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений; Подпункт 17.6. О внесении в соответствии с Федеральным законом "О полиции" руководителям и должностным лицам организаций обязательных для исполнения представлений об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности.

Следовательно, основанием для вынесения представления является факт выявления угрозы безопасности граждан и общественной безопасности, установление виновного лица, исследование причин и условий, способствующих угрозе безопасности, которые надо устранить.

Исследовав и оценив фактические обстоятельства дела, представленные в материалы дела доказательства, доводы сторон по правилам, определенным в статье 71 АПК РФ, проанализировав положения изложенных правовых норм, суды установили, что оспариваемое представление вынесено заинтересованным лицом в рамках предоставленных ему полномочий, но не в соответствии с процедурой, установленной Регламентом, поскольку Регламентом прямо предусмотрено оформление акта в случае выявления при осуществлении надзора за дорожным движением нарушений обязательных требований безопасности.

Доводы о том, что в данном случае представление выдано по результатам систематических наблюдений, которые не требуют составления акта, судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклонены, поскольку проведение мероприятий по систематическому наблюдению по правилам п. 79 также требуют оформления результатов административных процедур (действий). Суд отметил, что вышеуказанные положения устанавливают административную процедуру выявления, пресечения и предупреждения нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог; доказательства проведения систематических наблюдений по данному факту нарушений Правил дорожного движения в материалах дела отсутствуют.

Учитывая изложенное, суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое представление от 31.03.2020 N3/205202239375 не соответствует требованиям законодательства.

Кроме того, установив, что в представлении содержатся требования исключить нарушение правил дорожного движения водителями транспортных средств в момент погрузочно-разгрузочных работ, а именно: парковки на тротуаре вышеуказанного участка, с созданием помех в движении пешеходам, для обеспечения безопасности движения, при недоказанности факта необеспечения безопасности дорожного движения, выявления виновных лиц, суды также пришли к правомерному выводу о том, что оспариваемым представлением нарушаются права и законные интересы ООО "Агроторг".

При таких обстоятельствах заявленные требования удовлетворены обоснованно.

Ссылка заявителя на несоблюдение трехмесячного срока, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ, также правомерно отклонена судом апелляционной инстанции, исходя из положений ч. 4 ст. 46 АПК РФ.

Судами при рассмотрении дела установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в судебных актах, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Доводы, приведенные заявителем в кассационной жалобе, также были предметом исследования судов и отклонены как основанные на ошибочном толковании норм права и неверной оценке фактических обстоятельств.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 10.11.2020 по делу N А50-13602/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2021 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Министерства внутренних дел России по г. Перми ГУ МВД России по Пермскому краю - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Токмакова

Судьи

Е.О. Черкезов Т.П. Ященок