Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 сентября 2010 г. N Ф09-7288/10 по делу N А76-6041/2010

Екатеринбург

16 сентября 2010 г.

Дело N А76-6041/2010-35-192

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Черкезова Е.О.,

судей Поротниковой Е.А., Василенко С.Н.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу прокурора Челябинской области (далее - прокурор) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 29.06.2010 по делу N А76-6041/2010-35-192.

В судебном заседании приняли участие представители:

прокурора - Кашапова Р.М. (удостоверение от 25.02.2009 ТО N 070919, действительно до 25.02.2012);

индивидуального предпринимателя Марьиной Натальи Борисовны - Садчикова Л.А. (доверенность от 26.12.2009 N 74 АВ 112668);

индивидуального предпринимателя Бургардта Виктора Александровича - Садчикова Л.А. (доверенность от 01.09.2010 б/н);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - управление, антимонопольный орган) - Федянина М.А. (доверенность от 11.01.2010 N 09);

Челябинской городской Думы (далее - Дума) - Кузеванова Л.Н. (доверенность от 07.06.2010 N ГД1-12-434);

Муниципального унитарного предприятия "Мемориал" (далее - предприятие) - Кольцова М.А. (доверенность от 11.01.2010 N 11).

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились, явку своих представителей не обеспечили.

Прокурор обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Думе о признании недействующим Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Челябинске (далее - Положение), утвержденного решением Думы от 27.06.2006 N 13/18 в части п. 8, 14, 20, 22, 43, 44, п. 5 в части слов "данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела", п. 7 в части слов "журнал ведется работниками специализированной службы, находящимися в здании Администрации кладбищ. Журнал постоянно хранится в специальном архиве специализированной службы", п. 12 в части слов "захоронение малоимущих граждан или граждан, не имеющих родственников, производит специализированная служба", п. 17 в части слов "предоставление участков под семейные захоронения (склепы) производится с разрешения хозяйствующего субъекта (организации, в ведении которой находится кладбище) при наличии письменного заявления родственников умершего", п. 25 в части слов "при нарушении пределов участка по требованию хозяйствующего субъекта, в чьем ведении находится кладбище, надмогильное сооружение сносится за счет лица, за которым зарегистрировано данное место захоронения", п. 31 в части слов "хозяйствующий субъект обязан требовать у родственников умерших ремонта и замены пришедших в ветхость надмогильных сооружений", п. 33 в части слов "хозяйственную деятельность на кладбище осуществляет хозяйствующий субъект (организация), в ведении которого оно находится", подп. 2 п. 45 в части слов "граждане имеют право устанавливать памятники и другие надмогильные сооружения в соответствии с требованиями настоящего Положения и в соответствии с образцами оформления участка захоронения, подготовленными специализированной службой" и подп. 6 в части слов "сажать деревья и кустарники в соответствии с планом озеленения кладбища по согласованию с представителем хозяйствующего субъекта". По мнению прокурора названный нормативный акт в оспариваемой части нарушает требования, установленные ст. 9, 10, подп. 1, 4 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), п. 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), п. 1 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, подп. "б" п. 1 ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", ст. 1, 6 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены предприниматели Марьина Н.Б., Бургардт В.А., управление, предприятие, администрация г. Челябинска (далее - администрация).

Решением суда от 29.06.2010 (судьи Котляров Н.Е., Михайлова Е.А., Гусев А.Г.) в удовлетворении заявления прокурора отказано.

В кассационной жалобе прокурор просит указанные судебные акты отменить по основаниям, изложенным в кассационной жалобе.

Как следует из материалов дела, решением Думы от 27.06.2006 N 13/18 утверждено Положение.

Названное Решение опубликовано в Сборнике нормативных правовых актов Челябинской городской Думы третьего созыва от 27.06.2006 N 12 и в газете "Вечерний Челябинск" от 05.07.2006 N 121.

Считая, что Положение частично противоречит требованиям действующего федерального законодательства, прокурор обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из законности оспариваемого нормативного правового акта.

Выводы суда являются правильными и соответствуют обстоятельствам дела.

По смыслу ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконным нормативного правового акта требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и нарушения данным нормативным правовым актом прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 5 Положения предусмотрено, что в соответствии с Законом N 8-ФЗ граждане имеют право на получение гарантированного перечня услуг по погребению. Данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Специализированная служба по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), на которую в соответствии с действующим законодательством возлагаются обязанности по погребению умерших и оказанию услуг по погребению, и порядок деятельности специализированной службы определяются главой города.

Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется Думой в соответствии с действующим законодательством.

Эвакуация тел умерших (погибших) в морги города осуществляется в установленном порядке специализированной службой по вопросам похоронного дела на безвозмездной основе.

В соответствии с п. 7 Положения захоронение или кремация умершего производится в соответствии с санитарными правилами не ранее чем через 24 часа после наступления смерти по предъявлении свидетельства о смерти, выданного специализированным отделом ЗАГС города Челябинска (в более ранние сроки - по разрешению органов здравоохранения), после оформления заказа и с обязательной регистрацией в книге (журнале) захоронений (кремаций) по форме, установленной "Рекомендациями о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации" МДК 11-01.2002, для дальнейших действий при обнаружении бесхозяйных неухоженных могил.

В книге (журнале) захоронений (кремаций) указываются дата погребения (кремации), фамилия, имя, отчество умершего, номер квартала, участка захоронения и могилы, фамилия, имя, отчество, домашний адрес и номер телефона лица, оформившего заказ. Журнал ведется работниками специализированной службы по вопросам похоронного дела, находящимися в здании администрации кладбищ. Журнал постоянно хранится в специальном архиве специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Пунктом 8 Положения определено, что оформление заказов на кремацию и захоронение урн с прахом осуществляются специализированной службой.

Заказы на подготовку могил на родственных участках и закрытых для свободного захоронения кладбищах (захоронения производятся только в пределах родственной ограды при отсутствии свободных участков земли) оформляются представителем специализированной службы.

На основании п. 12 Положения захоронение малоимущих граждан или граждан, не имеющих родственников, производит специализированная служба в соответствии с действующим законодательством.

Невостребованные и неопознанные трупы, ящики с медицинскими отходами захоранивают на специально отведенных участках кладбищ в соответствии с действующим законодательством. Данные захоронения производят на основании заключенных договоров с учреждениями здравоохранения.

Пунктом 14 Положения предусмотрено, что захоронения в родственные могилы, на которые отсутствуют архивные документы, или на свободные места в оградах с такими могилами производятся с разрешения специализированной службы на основании письменного заявления близких родственников (степень родства и право на имущество, памятники, ограждения и другие надгробные сооружения должны быть подтверждены соответствующими документами).

В соответствии с п. 17 Положения предоставление участков под семейные захоронения (склепы) производится с разрешения хозяйствующего субъекта (организации, в ведении которой находится кладбище) при наличии письменного заявления родственников умершего.

Участки предоставляются при соблюдении санитарных требований и норм отвода земельных участков под данный вид захоронений.

Из пункта 20 Положения следует, хозяйствующий субъект вправе производить выбор подрядчиков для оказания услуг по благоустройству и содержанию мест захоронений в соответствии с муниципальным заказом.

Согласно п. 25 Положения надмогильные сооружения устанавливаются в пределах отведенного земельного участка. Высота оградки не должна превышать 0,5 метра. При нарушении пределов участка по требованию хозяйствующего субъекта, в чьем ведении находится кладбище, надмогильное сооружение сносится за счет лица, за которым зарегистрировано данное место захоронения.

Пунктом 31 Положения определено, что на кладбищах города предоставляются услуги по установке, уходу за надмогильными сооружениями и местами захоронений. Хозяйствующий субъект обязан сообщать родственникам умерших о пришедших в ветхость надмогильных сооружениях и требовать их ремонта, замены. Если надмогильные сооружения не будут отремонтированы (исправлены) или заменены в течение пяти лет со дня захоронения, то комиссией, созданной соответствующим структурным подразделением администрации города, уполномоченным рассматривать указанные вопросы, составляется акт о неухоженности надмогильного сооружения, могилы. Данным актом ставятся в известность (повторно) родственники для приведения места погребения в порядок, и если требования не выполняются, то по истечении одного года с момента составления акта могила, с находящимися на ней надмогильными сооружениями, признается бесхозяйной и оформляется соответствующим документом.

Пункт 33 Положения предусматривает, что места захоронений (кладбища) являются муниципальной собственностью. Хозяйственную деятельность на кладбище осуществляет хозяйствующий субъект (организация), в ведении которого оно находится.

В силу п. 43 Положения ответственность за организацию похоронного обслуживания на территории кладбища, благоустройство мест погребения и санитарное состояние кладбища возлагается на хозяйствующего субъекта, в ведении которого находится кладбище.

На основании п. 44 Положения представителем хозяйствующего субъекта выступает администрация кладбища, которая, в свою очередь, обязана обеспечить выполнение работ по содержанию мест захоронений (кладбищ), включающих в себя: 1) своевременную подготовку могил для захоронения умерших, урн с прахом или праха после кремации, установку надмогильных сооружений и контроль по уходу за могилами; 2) соблюдение и контроль установленной нормы отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил; 3) содержание в исправном состоянии зданий, инженерного оборудования, территории кладбища, ограды территории кладбища, дорог, площадок и их текущий, капитальный ремонты; 4) уход за зелеными насаждениями на всей территории кладбища; 5) исправность и сохранность землеройной техники, транспортных средств, механизмов, инвентаря; 6) удаление и вывоз с территории кладбища засохших цветов, старых венков и тому подобного; 7) систематическую уборку всей территории кладбища и своевременный вывоз мусора на городскую свалку или в специально отведенные места; 8) предоставление гражданам напрокат инвентаря для ухода за могилами; 9) содержание в надлежащем порядке аллей почетных захоронений с находящимися на них могилами выдающихся государственных деятелей, а также содержание мемориальных комплексов, братских могил воинов и могил, имеющих культурно-историческое значение; 10) соблюдение правил пожарной безопасности; 11) расчистку дорог от мусора и снега; 12) работы по дезинфекции (дератизации) территории; 13) охрану территории кладбища.

В соответствии с п. 45 Положения граждане имеют право: 1) брать напрокат инвентарь для ухода за могилой; 2) устанавливать памятники и другие надмогильные сооружения в соответствии с требованиями настоящего Положения и в соответствии с образцами оформления участка захоронения, подготовленными специализированной службой; 3) пользоваться услугами организаций, оказывающих ритуальные услуги населению; 4) пользоваться услугами сотрудников кладбища, являющихся представителями хозяйствующего субъекта, по уходу за могилой по договору с оплатой согласно утвержденному прейскуранту цен на дополнительные услуги; 5) сажать цветы на могильном участке; 6) сажать деревья и кустарники в соответствии с планом озеленения кладбища по согласованию с представителем хозяйствующего субъекта; 7) производить страхование надмогильных сооружений в соответствии с договорами, заключенными со страховыми фирмами через похоронных агентов или представителя хозяйствующего субъекта; 8) заезжать с разрешения администрации кладбища на территорию на легковом автотранспорте.

Согласно подп. 23 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что в целях реализации возложенных действующим законодательством полномочий Думой принято Решение от 27.06.2006 N 13/18, которым утверждено Положение об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Челябинске.

Пунктом 2 Положения установлен свод правил, предъявляемых к организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения на территории города Челябинска, и регулирует взаимоотношения органов местного самоуправления города Челябинска с организациями и индивидуальными предпринимателями, оказывающими ритуальные услуги в городе, гражданами, общественными и иными организациями.

Судом правильно установлено, что оспариваемые пункты Положения приняты Думой в рамках предоставленных ей полномочий и в этой части соответствует действующему законодательству Российской Федерации.

В соответствии с подп. 1, 3 ч. 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещаются введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

В соответствии со ст. 25 Закона N 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу п. 1, п. 2 ст. 29 названного Закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Согласно ст. 6 Закона N 8-ФЗ исполнителями волеизъявления умершего являются лица, указанные в его волеизъявлении, при их согласии взять на себя обязанность исполнить волеизъявление умершего. В случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии со ст. 9 Закона N 8-ФЗ на специализированную службу возложены обязанности по оказанию услуг, входящих в гарантированный перечень услуг по погребению, предусмотренный статьей 9 Закона N 8-ФЗ.

Закрепление органом местного самоуправления права на оказание ритуальных услуг и захоронение за специализированными службами по вопросам похоронного дела, как правильно указал суд, согласуется с требованиями п. 2 ст. 9 и п. 2 ст. 25 Закона N 8-ФЗ, не ограничивает конкуренцию на рынке оказания ритуальных услуг и не ущемляет интересов хозяйствующих субъектов. Оспариваемыми пунктами Положения определен субъект, который осуществляет распорядительство имуществом и ценностями кладбища и несет за это ответственность.

Статьей 49 Гражданского кодекса российской Федерации определяется понятие правоспособности юридического лица, при этом, в силу ч. 2 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, указано, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и порядке, предусмотренных законом.

Соответствующие ограничения для юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в области ритуальных услуг, установлены законодателем Законом N 8-ФЗ, Законом N 131-ФЗ.

Из анализа пунктов оспариваемого Положения суд сделал правильный вывод о том, что п. 5 не ограничивает конкуренцию на рынке услуг по погребению и не ущемляет интересы иных хозяйствующих субъектов, из п. 3 следует, что право на предоставление ритуальных услуг предоставлено как специализированной службе, так и иным организациям.

Пункты 7, 8, 14, 17, 33 Положения не содержат запретных и ограничительных норм для осуществления деятельности на рынке оказания ритуальных услуг для иных хозяйствующих субъектов.

Пункты 20, 22, 25, 31, 44, 45 регламентируют порядок содержания и ухода за территориями общественных кладбищ и не ограничивают конкуренцию на рынке оказания ритуальных услуг.

В силу изложенного, суд сделал правильный вывод о том, что, оспариваемые пункты Положения не создают неправомерных ограничений для хозяйствующих субъектов, осуществляющих вид деятельности, связанный с оказанием ритуальных услуг на территории города Челябинска. Доказательств ущемления прав хозяйствующих субъектов по настоящему делу в материалах дела отсутствуют.

При таких обстоятельствах суд правомерно отказал прокурору в удовлетворении заявленных требований.

Судом кассационной инстанции отклоняется довод заявителя кассационной жалобы о том, что Положением, в нарушение требований, установленных Законом N 94-ФЗ, не установлен порядок определения хозяйствующего субъекта, который вправе осуществлять деятельность по содержанию мест захоронения на территории г. Челябинска.

В соответствии с п. 51 Положения финансирование расходов на содержание мест захоронения осуществляется в пределах средств, утвержденных бюджетом города на эти цели. Оплата выполненных работ, оказанных услуг производится на основании заключенных в установленном порядке договоров.

При этом суд кассационной инстанции отмечает, что названный порядок определен Законом N 94-ФЗ, следовательно, отдельное указание на него в Положении не требуется.

Судом кассационной инстанции также отклоняется довод заявителя кассационной жалобы о том, что предприятие нарушает права и законные интересы иных хозяйствующих субъектов на рынке оказания ритуальных услуг в г. Челябинске, поскольку определение законности или не законности действий предприятия не входит в круг обстоятельств, подлежащих установлению в рамках данного спора. Названное обстоятельство также не свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного акта.

Фактическое совпадение на территории г. Челябинска специализированной службы и хозяйствующего субъекта, в ведении которого находятся все кладбища г. Челябинска, не влияет на выводы суда по настоящему делу о законности оспариваемого Положения.

Для предотвращения нарушения законодательства, в том числе антимонопольного на рынке оказания ритуальных услуг г. Челябинска, действующим законодательством Российской Федерации как для прокурора, так и для антимонопольного органа установлены иные способы реагирования.

В рамках рассмотрения спора по проверке законности нормативного акта, оспаривание действий (бездействия) хозяйствующего субъекта является ненадлежащим способом защиты нарушенного права.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 29.06.2010 по делу N А76-6041/2010-35-192 оставить без изменения, кассационную жалобу прокурора Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.О. Черкезов

Судьи

Е.А. Поротникова С.Н. Василенко