Приложение. Концепция городской целевой программы развития системы территориального страхового фонда документации г. Москвы на 2009-2011 гг.

Приложение
к распоряжению Правительства Москвы
от 29 декабря 2007 г. N 2988-РП

Концепция
городской целевой программы развития системы территориального страхового фонда документации города Москвы на 2009-2011 гг.

ГАРАНТ:

См. Городскую целевую программу "Развитие системы территориального страхового фонда документации г. Москвы на 2009-2011 гг.", утвержденную постановлением Правительства Москвы от 22 июля 2008 г. N 650-ПП

1. Введение

1.1. Городская целевая программа развития системы территориального страхового фонда документации города Москвы на 2009-2011 гг. (далее - целевая программа) разрабатывается в соответствии с требованиями, установленными Законом города Москвы от 11 июля 2001 г. N 34 "О государственных целевых программах в городе Москве" и постановлением Правительства Москвы от 17 января 2006 г. N 33-ПП "О порядке разработки, утверждения, финансирования и контроля за ходом реализации городских целевых программ в городе Москве", и предусматривает обеспечение дальнейшего развития системы территориального страхового фонда документации города Москвы (далее - ТСФД города Москвы) на 2009-2011 гг. Целевая программа разрабатывается во исполнение Федерального закона от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", постановлений Правительства Российской Федерации от 18 января 1995 г. N 65 "О создании единого российского страхового фонда документации" и от 26 декабря 1995 г. N 1253-68 "Об обеспечении создания единого российского страхового фонда документации", постановления Правительства Москвы от 27 апреля 2004 г. N 278-ПП "О мерах по дальнейшему развитию и повышению эффективности функционирования системы территориального страхового фонда документации г. Москвы", распоряжений Премьера Правительства Москвы от 5 апреля 1996 г. N 336-РП "О территориальном страховом фонде документации г. Москвы" и от 29 декабря 1997 г. N 1436-РП "Об организации работ по созданию территориального страхового фонда документации г. Москвы".

Целевая программа должна обеспечить комплексный подход к решению проблем наращивания объема ТСФД, совершенствования системы управления его созданием, сохранением и использованием, развития нормативной правовой базы функционирования системы ТСФД, развития и совершенствования материально-технической базы системы.

Решение указанных проблем связано с выполнением требований к системе ТСФД города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 24 апреля 2004 г. N 278-ПП "О мерах по дальнейшему развитию и повышению эффективности функционирования системы территориального страхового фонда документации г. Москвы" и должно способствовать устойчивому функционированию экономики города Москвы, сохранению научного, культурного и исторического наследия, выполнению мероприятий при проведении аварийно-спасательных работ при чрезвычайных ситуациях и восстановлению разрушенных и поврежденных объектов в военное время и в условиях чрезвычайных ситуаций мирного времени.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления следует читать как "27 апреля 2004 г."

1.2. Термины и определения, используемые в настоящей Концепции.

Аварийный комплект документации (АКД) - специально подобранная и упорядоченная совокупность документов, необходимых и достаточных для документального обеспечения проведения аварийно-спасательных, аварийно-восстановительных и других неотложных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций и нападении противника.

Микрофильм - микроформа, несколько микроформ на прозрачной основе, содержащие изображение страховых документов.

Страховой документ - копия действующего документа (оригинала, подлинника, дубликата), специально изготовленная на компактном носителе информации долговременного хранения для использования в случаях утраты или недоступности действующего документа.

Страховой фонд документации (СФД) - надежно защищенный, упорядоченный массив страховых документов.

Территориальный страховой фонд документации (ТСФД) города Москвы - надежно хранимый на компактных носителях информации (микроформы, электронные) упорядоченный массив копий подлинных документов, необходимых для обеспечения выполнения мобилизационных заданий и устойчивого функционирования экономики города Москвы, сохранения и использования ее научно-производственного потенциала и культурно-исторического наследия в условиях военного и чрезвычайных ситуаций мирного времени, проведения аварийно-спасательных, аварийно-восстановительных и других неотложных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий нападения противника, а также для восстановления (воссоздания), при необходимости, объектов или отдельных сооружений в случае их разрушений или повреждений.

Специальная лаборатория Головной службы территориального страхового фонда документации города Москвы - производственно-технологический объект Головной службы, осуществляющий изготовление и временное хранение страховых документов, а также поставку их на постоянное хранение в хранилище.

Техническая лаборатория Головной службы территориального страхового фонда документации города Москвы - производственно-технологический объект системы страхового фонда документации, осуществляющий приемку страховых документов от специальной лаборатории, формирование, хранение и актуализацию страховых фондов документации, поиск страховых документов, изготовление и предоставление потребителям копий страховых документов.

Управление страховым фондом (документации) - совокупность взаимосвязанных процессов организационного, правового и административного воздействия на выполнение работ по созданию, хранению и использованию страхового фонда документации.

2. Состояние вопроса

В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 18 января 1995 г. N 65 "О создании единого российского страхового фонда документации" и от 26 декабря 1995 г. N 1253-68 "Об обеспечении создания единого российского страхового фонда документации" в Москве создана и функционирует система ТСФД. Сформированы и работают органы управления системы ТСФД: Головная служба ТСФД города Москвы; службы (группы) СФД в органах исполнительной власти города Москвы; группы СФД на объектах городского хозяйства, поставляющих документацию для информационного страхования.

Созданы производственно-технологические объекты: Головной службой ТСФД города Москвы - специальная и техническая лаборатории; Управлением по обеспечению мероприятий гражданской защиты города Москвы - комплексная специальная лаборатория; Главным архивным управлением города Москвы - центр микрографии и реставрации архивных документов.

Разработаны, утверждены и введены в действие основополагающие правовые акты города Москвы, регламентирующие деятельность системы территориального страхового фонда документации города Москвы.

Принята целевая комплексная программа "Развитие и повышение эффективности функционирования системы территориального страхового фонда документации города Москвы на 2005-2008 гг.".

За время функционирования системы ТСФД города Москвы изготовлены и переданы на хранение страховые документы на военную продукцию, особо ценных, уникальных и информационно значимых документов библиотечных и музейных фондов объемом свыше 1 млн. 500 тыс. листов, приведенных к формату А4. Изготовлено свыше 300 страховых документов аварийных комплектов документации. Осуществлено страховое копирование ценных документов Архивного фонда объемом свыше 7 млн. кадров. Общий объем документации, подлежащей микрофильмированию и закладке на хранение, оценивается в количестве более 40 млн. листов, приведенных к формату А4.

Объем территориального страхового фонда документации города Москвы составляет 20-22% от потребного с годовым приростом 3-4%. Учитывая тенденции социально-экономического развития города Москвы, его активную градостроительную политику, наращивание объемов документов, передаваемых на архивное хранение, потребный объем ТСФД может увеличиться к 2025 году в 1,5-2 раза.

Анализ существующего положении дел и расчеты, показывают, что полнота состава страховых документов в ближайшей перспективе будет оставаться на уровне 25-30% от необходимого. Это не в полной мере обеспечивает гарантированное выполнение мобилизационных заданий и достаточно устойчивое функционирование экономики города Москвы, сохранение и использование ее научно-производственного потенциала и историко-культурного наследия в условиях военного времени и чрезвычайных ситуаций мирного времени.

Территориальный страховой фонд документации города Москвы (основной и запасной фонды) хранится в федеральном защищенном хранилище на договорной основе. Рост расходов бюджетных средств на оплату хранения ТСФД города Москвы в федеральном хранилище составил: в 2004 и 2005 годах - 20%, в 2006 году - 16%, в 2007 году - 67%. Проведенные расчеты подтверждают, что расходы, связанные с хранением ТСФД будут увеличиваться с темпом в среднем 30-35% в год. Это связано с постоянно возрастающим объемом работ по приемке, постановке на учет, поверке и хранению документации территориального страхового фонда.

Основной страховой фонд аварийных комплектов документации хранится при органах повседневного управления Главного управления МЧС России по городу Москве в специальном хранилище комплексной лаборатории службы страхового фонда документации чрезвычайных ситуаций. Страховой фонд научного, культурного и исторического наследия хранится во временном хранилище Главного архивного управления города Москвы в приспособленном помещении.

Создаваемое Головной службой ТСФД в городе Москве хранилище обеспечивает хранение основного страхового фонда документации в объеме не более 10 млн. листов, приведенных к формату А4, изготовленных на микрофишах. При соотношении документов, изготовленных на микрофишах и на рулонных микрофильмах 1:3 его возможности снижаются до 4,5-5 млн. листов, приведенных к формату А4.

При запланированном годовом производстве страховых документов 1 млн. листов, приведенных к формату А4, наполнение этого хранилища в зависимости от видов микроносителей информации может произойти к 2012-2015 году, после чего возникнет необходимость дальнейшего наращивания возможностей по хранению страхового фонда документации.

Потребности в хранении страховых документов, начиная с 2012 года, начнут резко возрастать. К этому времени возможности по хранению уже созданного страхового фонда во временном хранилище будут практически исчерпаны. Неизбежно возникнет проблема обеспечения надежного хранения изготавливаемых страховых документов.

Размещение основного фонда страховых документов во временном хранилище позволяет обеспечить пользователей рабочими копиями страховых документов в короткие сроки в удобной для них форме. Однако временное хранилище страховых документов не обеспечивает необходимой устойчивости функционирования территориального страхового фонда документации в условиях военного времени и чрезвычайных ситуаций мирного времени.

Создаваемая к 2009 году информационно-поисковая аналитическая система ТСФД города Москвы обеспечит автоматизацию управленческих процессов в системе управления и возможность телекоммуникационного доступа пользователей к страховым документам в реальном масштабе времени или близком к нему.

Имеющийся состав производственно-технологических объектов системы ТСФД города Москвы в целом обеспечивает потребности по созданию страховых документов на различных носителях в объеме до 1,5 млн. листов, приведенных к формату А4, в год. Возможности по изготовлению рабочих копий страховых документов на бумажных носителях составляют до 2000 листов, приведенных к формату А4, за рабочую смену, продолжительностью 8 часов. Возможно некоторое снижение производственных мощностей в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также в условиях военного времени.

Имеющиеся специализированные комплекты технических средств, оборудования и материалов достаточно надежны в эксплуатации, обеспечивают различные технологические процессы изготовления страховых документов, их хранения, поиска и изготовления рабочих копий для пользователей.

Вместе с тем, следует отметить, что подавляющее большинство комплектов технических средств и оборудования не имеет автономных источников электропитания и обеспечиваются от городской электросети. При прекращении подачи электроэнергии становится невозможным осуществление большинства технологических процессов. Особого внимания заслуживают основные импортные технические средства и расходные материалы, применяемые в технологических процессах создания, хранения и использования ТСФД, прекращение поставок которых в условиях военного времени значительно затруднит возможность изготовления и выдачи пользователям рабочих копий страховых документов. Кроме того, необходимо отметить, что компьютерное оборудование и его программное обеспечение имеет жизненный цикл 5-7 лет, после чего происходит их радикальное обновление. Все вышеназванное требует периодического технического переоснащения производственно-технологических объектов и перезаписи страховых документов на машинных носителях.

Традиционная технология оптического микрофильмирования с последующей химико-фотографической обработкой микроформ отработана, достаточно надежна и продолжает оставаться основной в процессе создания страхового фонда. При запросе пользователя страховая копия документа может воспроизводиться на бумажном носителе с применением электрографии, или на микроформе, с помощью прямого контактного копирования. Вместе с тем эта технология не в полной мере отвечает потребностям пользователей, особенно в плане оперативности и устойчивости. В развитие данного вопроса следует отметить, что применяемая техника устарела. Происходят существенные изменения в традиционном документообороте, в том числе широко применяются электронные документы, что ведет к расширению спектра документации, изготавливаемой на различных носителях информации. В связи с этим возникает необходимость применения современных и перспективных технологий страхового копирования наряду с традиционной.

Внедрение в практику новых интегрированных технологий, значительно повышающих возможности, оперативность и устойчивость функционирования системы ТСФД города Москвы, в настоящее время ограничивается рядом факторов. Отсутствует правовая база, регламентирующая использование страхового фонда документации. Требуется разработка нормативно-методических документов, регламентирующих новые технологические процессы изготовления, хранения и использования страховых документов. Ощущается дефицит специалистов, способных освоить новые технологические процессы и современную технику без дополнительного обучения.

Применение современных интегрированных технологий изготовления страховых документов и их рабочих копий значительно повышает устойчивость функционирования системы ТСФД города Москвы за счет резервирования технологических трактов и обеспечения возможности телекоммуникационного доступа к страховым документам. Для их внедрения требуется развитие правовой и нормативно-методической базы, регламентирующей технологические процессы изготовления, хранения и использования страховых документов, как на федеральном уровне, так и на уровне города Москвы, а также организация специальной подготовки сотрудников производственно-технологических объектов и создание городской системы сервисного обслуживания и ремонта.

Решение задачи обеспечения нормативного регулирования процессов создания и использования страховых документов предполагается по следующим направлениям:

- придание копии документа, изготовленного с микроформы страхового фонда, а также электронному документу, хранящемуся в страховом фонде, юридической силы;

- регламентирование технологических процессов создания страховых документов на микроформах с документов, выполненных в электронном виде и содержащих цветные изображения;

- обеспечение в долговременной перспективе аутентичности и целостности электронных документов, хранимых в страховом фонде.

Создание городской системы технического обслуживания и ремонта современного репрографического и микрографического оборудования предполагает осуществление мероприятий по следующим направлениям:

- создание материально-технической базы обслуживания и ремонта;

- подбор, организация подготовки и повышения квалификации специалистов по обслуживанию и ремонту дорогостоящего импортного оборудования;

- организация профилактического и регламентного технического обслуживания репрографического и микрографического оборудования по территориальному принципу, независимо от ведомственной подчиненности производственно-технологических объектов системы Единого российского страхового фонда документации.

Адекватное обеспечение системы ТСФД города Москвы трудовыми ресурсами нужных специальностей и квалификации необходимо для решения задач обеспечения ее функционирования.

Анализ рынка рабочей силы показывает, что потенциальные возможности его в обеспечении системы ТСФД города Москвы, особенно подсистемы производственно-технологических объектов, кадрами крайне ограничены из-за уникальности технологического оборудования. Подготовка необходимых специалистов проводится на производственно-технологических объектах в течение одного-трех месяцев и более.

В условиях чрезвычайных ситуаций или военного времени в случае невозможности ряда специалистов производственно-технологических объектов прибыть на место работы может произойти полная остановка технологического процесса обеспечения пользователей документацией страхового фонда. Чтобы не допустить этого, необходимо обеспечить взаимозаменяемость специалистов, то есть освоение ими смежных профессий, возможность перехода от одной технологии изготовления рабочих копий страховых документов к другой, автономность функционирования производственно-технологических объектов, санкционированный телекоммуникационный доступ к ТСФД.

Система управления ТСФД города Москвы представляет собой иерархическую четырехуровневую организационную структуру, построенную по функциональному типу. Головные организации различного функционального предназначения через подсистему производственно-технологических объектов формируют определенную группу страхового фонда документации. Общее руководство деятельностью производственно-технологических объектов и органов управления ими осуществляет Межведомственный координационный совет по ТСФД города Москвы, формирование которого осуществляется по матричному типу. Межведомственный координационный совет создан на временной основе и функционирует периодически для координации деятельности органов управления системы ТСФД города Москвы при решения долгосрочных и среднесрочных задач.

В системе управления ТСФД города Москвы отсутствует линейная подчиненность между головными организациями - функциональными органами исполнительной власти города Москвы, организациями, являющимися поставщиками документации и пользователями СФД, и производственно-технологическими объектами ТСФД. При этом особую роль и значение приобретает деятельность Головной службы ТСФД, не обладающей линейными полномочиями.

Представляется актуальной задача дальнейшего совершенствования системы управления ТСФД города Москвы, которая должна найти отражение в целевой программе.

Дальнейшее совершенствование системы управления ТСФД предусматривает осуществление мероприятий по следующим направлениям:

- обеспечение интеграции системы управления ТСФД города Москвы в единую систему управления городом, как в повседневном режиме, так и в особых условиях, а также в государственную систему управления Единым российским страховым фондом документации;

- совершенствование структуры и поддержание в готовности органов повседневного управления ТСФД города Москвы;

- создание и внедрение автоматизированной системы управления ТСФД, обеспечивающей санкционированный телекоммуникационный доступ к страховым документам с использованием перспективных цифровых технологий.

На общесистемном уровне задачи регламентации повседневной деятельности органов управления системы ТСФД города Москвы в основном решены в рамках реализации комплексной целевой программы на 2005 - 2008 гг. Необходимо разработать ряд документов, регламентирующих функционирование органов государственной власти и организаций, входящих в систему территориального страхового фонда документации, в военное время. На уровне функциональных подсистем и, особенно, объектовом уровне регламентирующие документы практически отсутствуют, прежде всего, из-за недостаточной подготовки сотрудников, назначенных в состав служб (групп) СФД. Решение этой проблемы предполагается в системе специальной подготовки и повышения квалификации руководителей и сотрудников организаций, участвующих в создании, сохранении и использовании ТСФД города Москвы.

Совершенствование системы подготовки и повышения квалификации специалистов, участвующих в создании ТСФД города Москвы, предполагается осуществить по следующим направлениям:

- подготовка и повышение квалификации руководителей и сотрудников организаций по вопросам отбора, подготовки и отправки документации для микрофильмирования, а также порядка использования страховых документов;

- подготовка и повышение квалификации специалистов производственно-технологических объектов системы ТСФД города Москвы;

- создание новой и совершенствование существующей учебной материально-технической базы системы ТСФД города Москвы;

- внедрение в систему подготовки специалистов в области ТСФД современных информационных технологий и компьютерных обучающих программ.

Внешнее окружение системы ТСФД города Москвы характеризуется многообразием, сложностью, постоянным изменением и в целом оказывается неустойчивым.

Поставщики документации оказывают непосредственное влияние на устойчивость функционирования системы ТСФД города Москвы и подсистемы страховых фондов документации в части ее наполнения, качества страховых документов, их актуализации и соответствия потребностям пользователей. Планы и графики поставки документации на микрофильмирование не всегда выполняются, ряд документов возвращается на доработку из-за их несоответствия требованиям нормативных документов. Не решен вопрос компенсации затрат, связанных с отбором и подготовкой документов к микрофильмированию, поставщикам документации.

Эффективное функционирование системы ТСФД невозможно без разработки и реализации механизма компенсации организациям затрат на отбор, подготовку и поставку документации для создания страхового фонда. Особенно этот вопрос актуален в условиях рыночной экономики. Расходы организаций на отбор, подготовку и поставку документации на микрофильмирование в соответствии с существующим законодательством Российской Федерации о налогах и сборах не могут быть отнесены на себестоимость производимой этими организациями продукции (работ, услуг). Основным направлением решения проблемы компенсации организациям затрат может являться отнесение этих затрат на себестоимость создания страхового фонда документации. Обеспечение создания, хранения и использования страховых документов предполагает проведение мероприятий по следующим направлениям:

- активизация работы по подготовке и поставке документации к переносу на компактные носители на объектах городского хозяйства поставщиках документации;

- повышение производительности производственно-технологических объектов, осуществляющих перенос документов на компактные носители, за счет совершенствования материально-технической базы и применения новых интегрированных технологий;

- создание рабочих копий страхового фонда документации в виде электронных графических образов, в том числе векторизованных, на основе которых должен быть сформирован оперативный информационный ресурс.

Поставщики оборудования, комплектующих и расходных материалов оказывают непосредственное влияние на устойчивость функционирования системы ТСФД города Москвы в целом и на ее подсистему производственно-технологических объектов в частности. Прекращение поставок оборудования, комплектующих и материалов в условиях чрезвычайных ситуаций или военного времени приведет к потере устойчивости функционирования системы ТСФД из-за прекращения технологических процессов и невозможности использования страхового фонда.

Для решения этой проблемы в целевую программу предполагается включить мероприятия по следующим направлениям:

- создание резервных запасов расходных материалов и комплектующих;

- резервирование технологий страхового копирования и изготовления рабочих копий страховых документов;

- обеспечение функционирования производственно-технологических объектов в условиях прекращения централизованной подачи воды, тепла и электроэнергии.

Географическое месторасположение и потребности пользователей оказывают влияние на функционирование системы ТСФД города Москвы в части ее технической готовности к обеспечению пользователей документацией страхового фонда и могут потребовать наличия телекоммуникационного доступа к ней.

Функционирование системы ТСФД города Москвы не обеспечено на законодательном уровне. Не регламентированы взаимоотношения физических и юридических лиц по поставке документов для создания ТСФД. Ряд положений нормативных правовых актов, принятых Правительством Российской Федерации и Правительством Москвы, требует уточнения. Необходима разработка технических регламентов деятельности системы Единого российского страхового фонда документации.

Тенденция к увеличению рисков возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории города и в прилегающих к нему районах оказывает влияние на степень готовности и обеспечение устойчивости функционирования системы ТСФД города Москвы, и, прежде всего, ее подсистемы страхового фонда документации по чрезвычайным ситуациям.

Социальные факторы снижают возможности по дальнейшему освоению и внедрению новых технологий, требующих специальных знаний и хорошего базового образования, что в свою очередь влияет на функционирование и дальнейшее развитие системы ТСФД города Москвы.

Оценка устойчивости функционирования системы ТСФД города Москвы позволяет сделать вывод, что к потенциальным носителям угроз для ее устойчивого функционирования в ближайшей перспективе можно отнести социальные и технологические факторы. Характеристика современного состояния системы ТСФД города Москвы, анализ условий и факторов, влияющих на ее функционирование в настоящее время и в ближайшей перспективе, позволяют сделать вывод, что она не в полной мере обеспечивает выполнение требований, предъявляемых к ней.

Решение проблем развития и функционирования системы ТСФД города Москвы, как государственной задачи, требует системного, комплексного подхода, централизованного планирования мероприятий и бюджетного финансирования, что позволяет обосновать необходимость разработки и принятия городской целевой программы.

3. Характеристика и прогноз развития территориального страхового фонда документации города Москвы без использования программно-целевого метода

Создание, сохранение и использование ТСФД города Москвы представляет собой составную часть социально-экономической деятельности города Москвы, направленную на документационное (информационное) обеспечение выполнения мобилизационных заданий, сохранения ее научно-производственного потенциала, проведения аварийно-спасательных (аварийно-восстановительных) работ, а также восстановления объектов городского хозяйства в условиях военного и чрезвычайных ситуаций мирного времени.

Выполнение указанных задач органами исполнительной власти города Москвы и организациями осуществляется на основании годовых комплексных планов развития и функционирования системы ТСФД города Москвы.

Планирование и контроль за ходом проводимых мероприятий осуществляют Межведомственный координационный совет по ТСФД города Москвы, Второе управление Правительства Москвы, головные организации видов СФД.

Под их руководством в период с 1995 по 1999 годы на основе оборудования, приобретенного у ликвидируемых лабораторий федеральных органов исполнительной власти, в Головной службе ТСФД города Москвы была создана специальная лаборатория микрофильмирования, которая с 2000 года начала изготовление страховых документов.

В период с 2000 по 2004 годы в специальной лаборатории осуществлено страховое копирование 716,0 тыс. листов документов, приведенных к формату А4. В этот же период разработаны и введены в действие основополагающие руководящие документы, определены органы управления системы ТСФД города Москвы и видов страхового фонда документации.

В 2005 году в целях увеличения объемов изготовления страховых документов, повышения эффективности функционирования системы ТСФД города Москвы постановлением Правительства Москвы от 14 июня 2005 г. N 427-ПП утверждена целевая комплексная программа развития территориального страхового фонда документации города Москвы на 2005-2008 гг.

Планирование, управление и контроль выполнения мероприятий по реализации городской целевой программы осуществлялись Межведомственным координационным советом по территориальному страховому фонду документации города Москвы, возглавляемым первым заместителем Мэра Москвы в Правительстве Москвы, Департаментом экономической политики и развития города Москвы - государственным заказчиком и главным распорядителем бюджетных средств, Вторым управлением Правительства Москвы - заказчиком-координатором целевой программы.

Это позволило исключить дублирование мероприятий по созданию страховых документов и обеспечению функционирования системы ТСФД города Москвы, повысить ответственность органов управления системы ТСФД города Москвы, обеспечить эффективное использование средств, выделяемых из бюджета города Москвы.

В ходе реализации целевой комплексной программы развития ТСФД города Москвы в 2005-2006 годах проведено техническое переоснащение специальной лаборатории микрофильмирования, что позволило увеличить ее производительность с 200 тыс. листов до 400 тыс. листов, приведенных к формату А4 в год. Годовой объем создания страховых документов в 2006 году возрос на 47% по сравнению с 2004 годом, а к 2008 году ожидается его увеличение более чем в 2 раза. Осваиваются новые интегрированные технологии изготовления страховых документов, в том числе с документов, выполненных в электронном виде, а также с документов в цветном изображении, что позволяет расширить спектр страхуемой документации. Оборудовано хранилище страховых документов емкостью до 10 млн. листов, приведенных к формату А4, перенесенных на микроносители, что повышает оперативность предоставления пользователям рабочих копий страховых документов в 2,5-3 раза. Значительно активизирована работа по нормативному и методическому обеспечению функционирования системы ТСФД города Москвы.

Сравнение результатов функционирования системы ТСФД города Москвы в 2000-2004 годах без применения программно-целевого метода и в 2005-2006 годах при реализации целевой комплексной программы показывает безусловное преимущество решения проблемы мобилизационной подготовки экономики города Москвы и повышения устойчивости ее функционирования в военное время путем принятия и реализации городской среднесрочной целевой программы. Этому способствует и переход на трехлетнее бюджетное планирование, предусмотренное бюджетным законодательством.

Развитие системы ТСФД города Москвы без использования программно-целевого метода может замедлиться, а при пессимистическом варианте - привести к стагнации и развалу системы, как это произошло в конце 80-х - начале 90-х годов с советской системой страхового фонда.

Отсутствие комплексного целевого подхода к решению проблем системы ТСФД города Москвы может привести к снижению эффективности использования части бюджетных средств, выделяемых по статье "Мобилизационная подготовка экономики" и распылению сил и средств из-за преобладания ведомственных интересов и целей. Это, в свою очередь, не будет способствовать наращиванию объемов страховых документов, и в, конечном итоге, повышению устойчивости функционирования экономики города в условиях чрезвычайных ситуаций мирного времени и в военное время. Будет затруднено комплексное планирование проведения мероприятий по развитию системы ТСФД города Москвы, особенно на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Организация работ по развитию системы ТСФД города Москвы на основе городской среднесрочной целевой программы создает условия для повышения ее эффективности, социальной значимости для города Москвы и его населения.

4. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы

Проблемы дальнейшего развития системы территориального страхового фонда документации города Москвы на 2009-2011 годы, варианты их решения рассмотрены во втором и третьем разделах концепции путем использования программно-целевого метода и без него. Каждый из этих вариантов решения имеет преимущества и риски, которые могут возникнуть в ходе их реализации.

Решение проблем развития системы ТСФД программно-целевым методом позволяет осуществлять среднесрочное планирование в виде программы с указанием перечня задач и мероприятий, взаимно увязанных по средствам и исполнителям. При этом гарантируется выделение бюджетных средств на выполнение запланированных мероприятий, обеспечивается сосредоточение сил и средств для решения важнейших задач как системы ТСФД города Москвы в целом, так и видов страховых фондов, исключается дублирование мероприятий различными ведомствами, достигается разумное сочетание централизации и децентрализации управления в системе ТСФД города Москвы.

Ежегодное планирование функционирования системы ТСФД города Москвы с использованием программно-целевого метода предоставляет возможность гибко реагировать на изменения внутренней среды, более детально прорабатывать мероприятия с учетом возникающих текущих проблем.

При решении проблемы развития системы ТСФД города Москвы программно-целевым методом на ход реализации программы могут оказать влияние как внешние, так и внутренние риски.

Возникновение внешних рисков связано с состоянием экономики Российской Федерации и города Москвы, их внешнеэкономических связей. При стабильном развитии экономики обеспечивается надежное финансирование проводимых мероприятий по развитию системы ТСФД города Москвы. Ухудшение дипломатических отношений и как следствие внешнеэкономических связей, особенно со странами - изготовителями компьютерного и репрографического оборудования (Германия, Великобритания, Япония) может оказать значительное влияние на приобретение оборудования, расходных материалов и снижение качества обслуживания технических средств специальных микрофильмирующих лабораторий. Это может привести к простоям оборудования, уменьшению динамики роста объемов страхового фонда документации, увеличению сроков обеспечения пользователей рабочими копиями страховых документов.

Одним из источников риска является инфляция. Ее рост может повлечь за собой повышение цен на оборудование, расходные материалы и как следствие, увеличение расходов городского бюджета на создание ТСФД города Москвы или же снижение объемов изготовления страховых документов.

При программно-целевом методе планирования развития системы ТСФД города Москвы появляется возможность минимизировать влияние рисков путем создания резерва технических средств и расходных материалов, перераспределения денежных средств. Такие возможности у системы ТСФД города Москвы без применения программно-целевого метода ограничены.

Внутренние риски связаны с состоянием системы ТСФД города Москвы, в частности с недостатком квалифицированных специалистов, отсутствием системы сервисного обслуживания и ремонта технологического оборудования, сложностью освоения и внедрения новых технологий, ошибками в планировании и др. Приведенные риски могут возникнуть как при программно-целевом методе, так и без его использования. Однако при программно-целевом методе увеличиваются возможности снижения рисков путем создания резервов оборудования и материалов, сосредоточения сил и средств для решения главной задачи системы ТСФД города Москвы.

При разработке городской целевой программы будут более детально оценены возможные внешние и внутренние риски и предложены пути их минимизации.

Анализ возможных вариантов и оценка внешних и внутренних рисков показывают, что решение проблем дальнейшего развития системы ТСФД города Москвы наиболее предпочтительно программно-целевым методом, позволяющим обеспечить взаимную увязку намеченных к выполнению мероприятий с общей целью, сбалансировать цели с ресурсами, решить задачи управления комплексом работ по созданию, сохранению и использованию ТСФД города Москвы.

5. Предложения по целям и задачам программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации целевой программы по годам

Городская целевая программа на 2009-2011 гг. является комплексной и направлена на дальнейшее развитие ряда важнейших видов деятельности городского хозяйства - обеспечение выполнения мобилизационных заданий, устойчивости функционирования экономики города, сохранение и использование его научно-производственного потенциала, историко-культурного наследия, проведения аварийно-спасательных работ и восстановления разрушенных объектов в условиях военного и чрезвычайных ситуаций мирного времени.

Цель программы на 2009-2011 гг. - повышение эффективности и надежности функционирования системы территориального страхового фонда документации города Москвы.

Основными задачами программы являются:

- создание законодательной и дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы функционирования системы ТСФД города Москвы;

- разработка и внедрение в практику механизма компенсации затрат организациям на подготовку и поставку документации для микрофильмирования;

- поддержание динамики наращивания объемов страховых документов на уровне, обеспечивающем потребности пользователей;

- приоритетное развитие страховых фондов документации для обеспечения проведения аварийно-спасательных работ и восстановления разрушенных объектов в условиях военного и чрезвычайных ситуаций мирного времени;

- совершенствование материально-технической базы, внедрение современных и перспективных технологий создания страховых документов;

- совершенствование системы управления территориальным страховым фондом документации;

- повышение устойчивости функционирования системы ТСФД города Москвы в условиях военного и чрезвычайных ситуаций мирного времени;

- организация сервисного обслуживания и ремонта технологического оборудования в системе ТСФД города Москвы;

- создание системы подготовки руководителей и сотрудников органов исполнительной власти и объектов городского хозяйства, участвующих в создании, сохранении и использовании ТСФД города Москвы.

Основным целевым индикатором развития системы ТСФД города Москвы является объем изготовления страховых документов.

Предлагаемые показатели целевого индикатора в 2009-2011 годах представлены в таблице:

Целевой индикатор	Показатели целевого индикатора
	Отчет за 2006 г.	Ожидаемые показатели		Предлагаемые показатели
		2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Объем изготовления страховых документов (тыс. листов, приведенных к формату А4)	283,5	317,1	352, 5	388,8	426, 5	464,9
% к предыдущему году	123,5	112	111	110	110	109

К показателям, позволяющим оценивать ход реализации программы по годам, относятся:

- ежегодное увеличение на 9-10% объема изготовления страховых копий с документов, выполненных на бумажной основе (с 388,8 тыс. листов, приведенных к формату А4, в 2008 году, до 464,9 тыс. листов в 2011 году);

- изготовление микрофильмов с документов, выполненных в электронном виде;

- изготовление микрофильмов с документов, содержащих цветные изображения;

- объем хранения страховых документов;

- состояние обеспеченности системы ТСФД города Москвы нормативными правовыми актами;

- наличие резервов расходных материалов на 3 месяца работы технологических объектов.

Полный состав показателей предлагается привести в разрабатываемой программе.

Приведенные целевые индикаторы и их показатели включаются в ежегодные комплексные планы развития и функционирования системы ТСФД города Москвы, утверждаемые Межведомственным координационным советом по территориальному страховому фонду документации города Москвы.

Доклады о результатах деятельности по реализации городской целевой программы представляются в установленном порядке в Правительство Москвы.

6. Предложения по источникам финансирования целевой программы

Финансирование целевой программы осуществляется за счет бюджета города Москвы в пределах средств, предусмотренных среднесрочным финансовым планом города Москвы на 2008-2010 гг., утвержденным постановлением Правительства Москвы от 3 июля 2007 г. N 555-ПП.

Из бюджета города Москвы могут финансироваться работы по созданию территориального страхового фонда документации:

- изготовление страховых документов (микрофильмирование документации), ведение и сохранение территориального страхового фонда документации города Москвы;

- финансирование в установленном порядке деятельности Головной службы ТСФД города Москвы, специальной лаборатории микрофильмирования и хранилища основного страхового фонда;

- научно-методическое и нормативное обеспечение создания, сохранения и использования ТСФД города Москвы;

- выполнение общесистемных мероприятий (комплексное планирование работ по созданию и совершенствование системы ТСФД города Москвы, взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, организация НИОКР по научно-техническому и нормативно-методическому обеспечению создания и функционирования системы ТСФД города Москвы, создание, ведение, сохранение электронного банка данных системы ТСФД города Москвы, обеспечение выдачи потребителям копий страховых документов; выполнение мероприятий по созданию сохранению и использованию всех видов страховых фондов).

Другими источникам финансирования программы могут быть средства, полученные из иных источников, не противоречащих законодательству Российской Федерации.

7. Предложения по участию органов исполнительной власти города Москвы в формировании и реализации городской целевой программы

Разработка целевой программы и реализация предусмотренных в ней мероприятий потребует участия большого количества предприятий и организаций, органов исполнительной власти города Москвы.

Для разработки и формирования целевой программы привлекаются органы исполнительной власти, структурные подразделения Аппарата Мэра и Правительства Москвы и организации города Москвы, в том числе: Второе управление Правительства Москвы - координатор разработки программы; Департамент экономической политики и развития города Москвы; Департамент культуры города Москвы; Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы; Комитет по культурному наследию города Москвы; Главное архивное управление города Москвы; Управление по обеспечению мероприятий гражданской защиты города Москвы; Головная служба территориального страхового фонда документации города Москвы - ГУП МНТЦ "Регион".

8. Предложения по государственному заказчику и разработчикам целевой программы

Функции государственного заказчика целевой программы целесообразно возложить на Департамент экономической политики и развития города Москвы, а координатора разработки целевой программы - на Второе управление Правительства Москвы.

Основными разработчиками целевой программы определить: Департамент культуры города Москвы; Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы; Комитет по культурному наследию города Москвы; Главное архивное управление города Москвы; Управление по обеспечению мероприятий гражданской защиты города Москвы; Головную службу ТСФД города Москвы ГУП МНТЦ "Регион".

Разработку Городской целевой программы развития системы территориального страхового фонда документации города Москвы на 2009-2011 гг. завершить в феврале 2008 года.

9. Предложения по формам и методам управления реализацией целевой программы

В качестве основных форм управления реализацией целевой программы предлагаются:

- разработка и принятие правовых актов города Москвы, регламентирующих организацию и выполнение мероприятий, включенных в целевую программу;

- разработка годовых планов на очередной год с учетом объема выполненных работ в отчетном году;

- рассмотрение годовых планов, отчетов о их выполнении Межведомственным координационным советом по территориальному страховому фонду документации города Москвы;

- рассмотрение итогов работы по реализации целевой программы за каждый квартал и год Государственным заказчиком совместно с исполнителями программы.

При этом основными методами управления реализацией целевой программы определить: планирование, оперативное управление, текущий и итоговый контроль хода выполнения целевой программы.

Вышеназванные методы предлагается осуществлять за счет:

- формирования ежегодных планов реализации программы, принимаемых решением Межведомственного координационного совета по территориальному страховому фонду документации города Москвы;

- заключения договоров и государственных контрактов с исполнителями мероприятий (работ), с поставщиками документации, оборудования и расходных материалов;

- подведения итогов работ за квартал и год, подготовкой и представлением отчетов о ходе реализации целевой программы;

- координации деятельности исполнителей (участников) при реализации мероприятий целевой программы;

- ведения мониторинга выполнения мероприятий целевой программы;

- корректировкой отдельных частей программы в случаях возникновения изменений внешних факторов воздействия и по итогам выполнения плановых заданий на год;

- оказания практической помощи исполнителям программы в выполнении отдельных мероприятий;

- осуществления контроля целевого использования средств бюджета города Москвы.