Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 24 июня 2022 г. N Ф09-4360/22 по делу N А76-6903/2022

Екатеринбург

24 июня 2022 г.

Дело N А76-6903/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июня 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 июня 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лазарева С.В.,

судей Купреенкова В.А., Татариновой И.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Трейд-Урал 2" (далее - общество "Трейд-Урал 2", заявитель) на определение Арбитражного суда Челябинской области от 28.03.2022 о возвращении искового заявления по делу N А76-6903/2022 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2022 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Общество "Трейд-Урал 2" обратилось в Арбитражный суд Челябинской области к Администрации города Челябинска (далее -Администрация, заинтересованное лицо) с заявлением о признании недействительным постановления от 18.01.2020 N 10-П "Об отклонении от утверждения и направлении на доработку документации по планировке территории (проект межевания территории в границах улиц Цвиллинга, Коммуны, Кирова, Маркса, в Центральном районе г.Челябинска" и обязании Администрации в течении 20-ти дней со дня вступления решения суда в законную силу утвердить документацию по планировке территории (проект межевания) в границах улиц Цвиллинга, Коммуны, Кирова, Маркса, в Центральном районе г. Челябинска.

Определением Арбитражного суда Челябинской области от 28.03.2022 на основании пункта 1 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление возвращено.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2022 определение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество "Трейд-Урал 2", ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм процессуального права, просит обжалуемые определение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить и рассмотреть вопрос о принятии заявления к рассмотрению по существу. По мнению заявителя жалобы, судами неверно применены положения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части определения предмета заявленных требований. В обоснование данного довода общество "Трейд-Урал 2" указывает на то, что вопреки выводам судов постановление Администрации города Челябинска от 18.01.2022 N 10-П является ненормативным правовым актом, поскольку его действие направлено на строго определенный круг лиц - инициатора внесения изменений в документацию по планировке территории (заявителя), права иных лиц данный акт не затрагивает и не нарушает. Общество "Трейд-Урал 2" настаивает на том, что им не обжалуется документация по планировке территории (проект межевания) и нормативный акт по ее утверждению, предметом обжалования является необоснованный отказ в утверждении согласованного проекта межевания территории, который не обладает признаками нормативного правового акта.

В соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность определения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции в обжалуемой части исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе.

Из материалов дела следует, что общество "Трейд-Урал 2" обратилось в Арбитражный суд Челябинской области к Администрации с заявлением о признании недействительным постановления от 18.01.2020 N 10-П "Об отклонении от утверждения и направлении на доработку документации по планировке территории (проект межевания территории в границах улиц Цвиллинга, Коммуны, Кирова, Маркса, в Центральном районе г.Челябинска" и обязании Администрации в течении 20-ти дней со дня вступления решения суда в законную силу утвердить документацию по планировке территории (проект межевания) в границах улиц Цвиллинга, Коммуны, Кирова, Маркса, в Центральном районе г. Челябинска.

Рассмотрев указанное заявление, изучив приложенные к заявлению документы, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для его возвращения, в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Суд апелляционной инстанции выводы суда первой инстанции поддержал.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Согласно части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке.

В пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что при принятии исковых и иных заявлений и рассмотрении дел необходимо исходить из того, что арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающие из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, а также все дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Из пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума N 50) следует, что оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом согласно пункту 1.1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают споры об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти только в том случае, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

В настоящем случае заявитель оспаривает в судебном порядке вынесенное Администрацией постановление от 18.01.2020 N 10-П "Об отклонении от утверждения и направлении на доработку документации по планировке территории (проект межевания территории в границах улиц Цвиллинга, Коммуны, Кирова, Маркса, в Центральном районе г. Челябинска". При этом заявитель полагает, что оспариваемое постановление относится к ненормативным правовым актам, что и обусловило направление соответствующего заявления в арбитражный суд первой инстанции.

Вместе с тем вопреки доводам заявителя кассационной жалобы суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанции о том, что постановление от 18.01.2020 N 10-П является нормативным правовым актом, рассмотрение дела об оспаривании которого отнесено к компетенции суда общей юрисдикции.

Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 17.11.1997 N 17-П и от 31.03.2015 N 6-П, нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.

В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 2 постановления Пленума N 50 признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий.

Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проект планировки территории и проект межевания подлежат обязательному опубликованию, что предусмотрено частями 15 и 16 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, проект планировки и проект межевания территории затрагивают интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории и проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документация по планировке территории рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Таким образом, акт органа местного самоуправления об утверждении проекта планировки территории, и проекта межевания территории отвечает признакам нормативного правового акта.

Аналогичная правовая позиция об отнесении документации по планировке территории к нормативному правовому акту изложена в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 30.01.2019 N 45-АПГ18-22, кассационном определении Верховного Суда Российской Федерации от 05.06.2019 N 87-КА19-1, определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.11.2019 N 305-ЭС19-20770, определении Верховного Суда Российской Федерации от 13.05.2015 N 307-КГ15-4283.

При указанных обстоятельствах, принимая во внимание правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли к выводу о том, что оспаривание постановления Администрации от 18.01.2020 N 10-П "Об отклонении от утверждения и направлении на доработку документации по планировке территории (проект межевания территории в границах улиц Цвиллинга, Коммуны, Кирова, Маркса, в Центральном районе г.Челябинска" в силу пункта 1 части 2 Кодекса административного производства Российской Федерации относится к административным делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, в связи с чем подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции.

Доводы заявителя кассационной жалобы о необходимости рассмотрения указанного постановления как ненормативного акта, отклоняются судом кассационной инстанции, поскольку его положения, с учетом действующего правового регулирования, не могут не затрагивать права и законные интересы неопределенного круга лиц на соответствующей территории.

В соответствии с положениями части 4 статьи 3 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и согласно разъяснениям Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 1 постановления Пленума от 17.02.2011 N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", судопроизводство в арбитражных судах осуществляется в соответствии с нормами процессуального права, действующими во время разрешения спора и рассмотрения дела, совершения отдельного процессуального действия.

Согласно Федеральному закону от 28.11.2018 N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в законную силу с 01.10.2019, термин подведомственность заменен на термин компетенция, к разграничению компетенции между арбитражными судами и судами общей юрисдикции применяются правила подсудности.

Согласно правовой позиции, изложенной в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2007 N 623-О-П и от 15.01.2009 N 144-О-П, разрешение дела с нарушением правил подсудности не отвечает требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение того или иного конкретного дела, не является по смыслу части 1 статьи 46 и части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации и соответствующих общепризнанных принципов и норм международного права - законным судом, а принятые в результате такого рассмотрения судебные акты не обеспечивают гарантии прав и свобод в сфере правосудия.

В силу пункта 1 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд возвращает исковое заявление, если при рассмотрении вопроса о принятии заявления установит, что дело неподсудно данному арбитражному суду или подсудно суду общей юрисдикции.

Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 09.07.2019 N 26 "О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", после вступления в силу Федерального закона от 28.11.2018 N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при поступлении в суд общей юрисдикции искового заявления, административного искового заявления, подлежащего рассмотрению арбитражным судом, или при поступлении в арбитражный суд искового заявления, заявления, подлежащего рассмотрению судом общей юрисдикции, такое исковое заявление, административное исковое заявление, заявление возвращается заявителю соответственно на основании пункта 2 части 1 статьи 135 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 1 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 2 части 1 статьи 129 Кодекса Административного производства Российской Федерации.

Возможность передачи не относящегося к компетенции арбитражного суда заявления на рассмотрение компетентного суда общей юрисдикции на стадии разрешения вопроса о принятии заявления к производству законом не предусмотрена. Такая передача дела возможна только в случае, если факт отнесения дела к компетенции суда общей юрисдикции установлен после принятия дела к производству арбитражного суда, на стадии его рассмотрения (часть 4 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь указанными нормами и разъяснениями, принимая во внимание, что рассмотрение вопроса о законности оспариваемого нормативного правового акта не отнесено компетенции арбитражного суда, учитывая отсутствие в материалах дела доказательств обращения с настоящим заявлением в суд общей юрисдикции (то есть, возможность судебной защиты своих интересов в установленном порядке заявителем не утрачена), суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли к выводу о наличии оснований для возвращения заявления общества "Трейд-Урал 2" на основании пункта 1 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Оснований для несогласия с указанным выводом у суда кассационной инстанции не имеется.

Доводы заявителя кассационной жалобы не свидетельствуют о нарушении судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в части определения подсудности настоящего спора и подлежат отклонению судом кассационной инстанции по основаниям, изложенным в мотивировочной части настоящего постановления.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289, 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Челябинской области от 28.03.2022 о возвращении искового заявления по делу N А76-6903/2022 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2022 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Трейд-Урал 2" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.В. Лазарев

Судьи

В.А. Купреенков И.А. Татаринова