Раздел I. История развития законодательства города Москвы

Раздел I. История развития законодательства города Москвы

История законодательства города Москвы неразрывна с историей становления и развития федеративного государства, его правовой системы. Как часть законодательства Российской Федерации московское законодательство последовательно формировалось на конституционных принципах социального и правового государства, единства правового пространства России.

С самого начала работы Московской городской Думы законодательство города Москвы развивалось непрерывно. Вместе с тем в этом развитии можно выделить несколько этапов, имеющих свои отличительные черты.

На первом этапе (1994-1999 годы) началось становление законодательства города Москвы.

Характерной чертой этого этапа было опережающее правовое регулирование значительного объема вопросов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В условиях стремительно меняющейся ситуации 90-х годов прошлого столетия федеральный законодатель не успевал оперативно реагировать и принимать необходимые законы, касающиеся жизнедеятельности города. Поэтому Московская городская Дума была вынуждена принимать новаторские законы, восполняя "пробелы" федерального законодательства. Ориентиром при этом всегда служили нормы Конституции Российской Федерации, международного права и неотложные потребности города и его жителей.

В декабре 1994 года Московская городская Дума приняла Закон города Москвы "О законодательных актах города Москвы", заложив тем самым правовую основу законотворческого процесса.

Главное значение указанного Закона состояло в том, что он впервые в истории современной России четко урегулировал все стадии законотворческого процесса. Был установлен порядок внесения в Московскую городскую Думу проектов законодательных актов города Москвы, а также порядок их рассмотрения и принятия. Предусматривались плановость законодательного процесса, основные юридико-технические требования к законопроектам, обязательная юридическая экспертиза, а также единообразные требования к процедуре принятия законов города Москвы.

Закон позволил организовать конструктивное взаимодействие депутатов Думы с органами исполнительной власти города Москвы по вопросам законотворчества, практически исключил возможность принятия некачественных законодательных актов, предоставил москвичам защиту от произвольного нормотворчества, в том числе ведомственного. В отношении законов о бюджете такую же конструктивную роль сыграл Закон города Москвы "О бюджетном процессе в Москве", принятый в сентябре 1995 года задолго до Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Первым в истории города актом конституционного законодательства, предопределившим дальнейшее развитие законодательства Москвы, стал Устав города Москвы.

В марте 1995 года на рассмотрение Московской городской Думы были представлены три альтернативных проекта Устава города Москвы. Все они предварительно выносились на общегородское обсуждение, а затем стали предметом обсуждения на шести заседаниях Думы.

В качестве Основного закона города Москвы 28 июня 1995 года Дума приняла Устав, проект которого был предложен Мэром Москвы Ю.М. Лужковым.

Устав города Москвы решил множество вопросов, не урегулированных на тот период в федеральном законодательстве. В частности, были определены предметы ведения города Москвы, его территориальное устройство, статус городских органов государственной власти, порядок их формирования и взаимодействия, их полномочия, ответственность.

Источником власти в городе Москве Устав провозгласил его жителей, обладающих избирательным правом и осуществляющих свою власть как непосредственно (в форме прямого волеизъявления), так и через органы государственной власти и органы городского (местного) самоуправления.

Отличительной особенностью органов государственной власти города Москвы по Уставу являлся их двойной статус - правовое положение, согласно которому представительный орган власти и городская администрация одновременно являлись органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладали всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов.

Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы Устав объявлял выборный орган - Московскую городскую Думу.

Впоследствии, когда федеральный законодатель установил особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге, двойной статус московских органов государственной власти был отменен. Но в сложных условиях середины 90-х годов он сыграл положительную роль, позволив сохранить единство городского хозяйства и обеспечить единство прав москвичей на всей территории города.

Устав наделил правом законодательной инициативы депутатов Московской городской Думы, Мэра Москвы, а также Председателя Московского городской суда, Председателя Арбитражного суда города Москвы, Прокурора города Москвы. Впервые таким правом были наделены и жители города Москвы. Впоследствии порядок реализации жителями города Москвы права законодательной инициативы был установлен Законом города Москвы "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве".

В соответствии с Уставом города Москвы приоритетом для законодательного регулирования стали права и законные интересы москвичей, обеспечение их безопасности. По этим вопросам были приняты новаторские для России законы, регулирующие ответственность за изготовление, распространение и демонстрацию нацистской символики, за попустительство незаконному обороту и незаконному потреблению наркотических средств или психотропных веществ, а также законы, устанавливающие порядок квотирования рабочих мест для социально незащищенных москвичей, меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В условиях экономических преобразований конца XX века важным фактором экономического роста стало развитие малого предпринимательства. В городе правовую основу для этого заложил принятый Думой в 1995 году Закон города Москвы "Об основах малого предпринимательства в Москве".

ГАРАНТ:

О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве см. Закон г. Москвы от 26 ноября 2008 г. N 60

На первом этапе сформировалась одна из самых динамичных отраслей столичного законодательства - жилищное законодательство. До настоящего времени базовым в этой сфере является Закон города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы", принятый в 1998 году. В результате его реализации жилье в Москве стало предоставляться согласно устанавливаемым Думой приоритетам (по категориям граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий).

Закономерно, что вместе с жилищным законодательством стало формироваться и тесно связанное с ним градостроительное законодательство, ставшее также самостоятельным и новаторским. Были приняты законы о защите прав граждан при принятии градостроительных решений, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы, порядке зонирования территорий города.

Являясь крупнейшим мегаполисом, Москва объективно была вынуждена искать собственные пути законодательного решения экологических проблем в пределах, установленных федеральным законодателем. Начало этому было положено законами города Москвы в сфере защиты редких и исчезающих диких животных и растений, а также зеленых насаждений.

На первом этапе законами города Москвы были урегулированы правоотношения в бюджетной и финансовой сферах, вопросах территориального деления, управления собственностью города Москвы и других.

Первоначальное становление законодательства Москвы проходило в непростых правовых, социально-политических и экономических условиях. Как отмечалось выше, многие актуальные вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не были законодательно урегулированы на федеральном уровне. В 1998 году социально-экономическая ситуация в Москве, как и во всей стране, осложнилась "дефолтом". Москва вышла из этой ситуации с минимальными финансово-экономическими и социальными потерями, в том числе благодаря отлаженному бюджетному законодательству.

Второй этап развития московского законодательства (1999-2005 годы) связан с процессом разграничения полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Начало этому процессу положил Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Указанный Федеральный закон наряду с провозглашением общих принципов детализировал порядок формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.

В этой связи были внесены изменения в Устав города Москвы, законы, регулирующие вопросы организации органов государственной власти и органов местного самоуправления, законотворческий процесс, многие другие вопросы.

Одновременно продолжалось принятие законов, обеспечивающих защиту прав и интересов граждан в Москве. В частности, были установлены порядок беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры, порядок улучшения жилищных условий жителей, ответственность за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время. Закон города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" установил прочный правовой фундамент бюджетных отношений. Более детально стали регулироваться вопросы градостроительства.

В 2001 году Дума приняла в двух чтениях закон о Генеральном плане Москвы и направила его вместе с Генеральном планом в Правительство Российской Федерации для согласования в части исполнения столичных функций. Поскольку согласование проведено не было, Генеральный план (основные направления градостроительного развития города Москвы) был утвержден в 2005 году Законом города Москвы без введения в действие раздела, касающегося столичных функций Москвы.

В такой важной для города сфере, как землепользование, с 2003 года действовал Закон города Москвы "О землепользовании и застройке в городе Москве", максимально учитывающий интересы как города, так и всех других собственников, землепользователей, инвесторов, в том числе потенциальных.

В процессе разграничения полномочий между центром и регионами актуальной стала проблема определения пределов вмешательства федерального законодателя в законодательное регулирование правоотношений субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации.

Городу пришлось преодолевать значительные трудности, обусловленные отдельными положениями федеральных правовых актов в сфере приватизации. В 2001 году Дума приняла Закон города Москвы N 12 "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы", который позволил обеспечить защиту прав лиц, приватизировавших предприятия на законных основаниях.

ГАРАНТ:

О приватизации государственного имущества города Москвы см. Закон г. Москвы от 17 декабря 2008 г. N 66

В январе 2005 года вступил в силу Федеральный закон N 122-ФЗ известный как закон "о монетизации льгот", приведший в ряде регионов страны к росту социального напряжения. Однако к моменту замены льгот в натуральной форме на денежные компенсации в Москве уже действовал принятый на основе проекта указанного федерального закона Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", распространивший свое действие более чем на 900 тыс. человек. Закон сохранил для них наиболее значимые льготы - бесплатный проезд на городском транспорте, льготный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, льготное лекарственное обеспечение, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи и другие.

Таким образом, своевременное принятие Московской городской Думой закона о социальной поддержке отдельных категорий жителей города Москвы и городского бюджета на 2005 год позволило свести к минимуму издержки федерального законодательства.

Принятый в ноябре 2002 года Закон города Москвы N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" установил принципы и порядок организации местного самоуправления, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы. С этого времени в городе начала складываться современная система организации и разделения государственной власти и местного самоуправления, были созданы муниципальные образования (Закон города Москвы от 15 октября 2003 года N 59 "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве"), которые получили собственные бюджеты.

В процессе разграничения указанных полномочий Московской городской Думе приходилось неоднократно отстаивать свои интересы и интересы города Москвы в судах.

Решением Московского городского суда от 5 июня 2002 года, оставленным без изменения Верховным Судом Российской Федерации, Закон города Москвы от 7 декабря 2001 года N 69 "О городском минимуме оплаты труда" был признан противоречащим федеральному законодательству.

Суд исходил из того, что московский закон, принятый по такому предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как трудовое законодательство, противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации.

Не согласившись с этим решением, Московская городская Дума в декабре 2002 года обратилась с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. В запросе Дума просила подтвердить конституционность Закона города Москвы в части компетенции города Москвы как субъекта Российской Федерации устанавливать более высокий уровень прав и гарантий работникам по сравнению с федеральным регулированием, а именно "порядок определения городского минимума оплаты труда с целью его поэтапного увеличения".

В октябре 2003 года Государственная Дума внесла изменения в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда", в соответствии с которыми подтверждалось право субъектов Российской Федерации, за исключением дотационных, устанавливать своими законами более высокий размер минимальной заработной платы по сравнению с федеральным при соблюдении определенных условий.

Поскольку вопрос о пределах законодательных полномочий Москвы как субъекта Российской Федерации был разрешен законодательным путем, Конституционный Суд Российской Федерации производство дела по запросу Московской городской Думы прекратил.

В Конституционном Суде Российской Федерации пришлось отстаивать полномочия Москвы устанавливать для граждан десятилетний срок проживания в качестве условия получения права постановки на очередь для получения жилья. Такая норма содержалась, в частности, в Законе города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы".

Суд установил, что, регламентируя условия реализации конституционного права на жилище, в том числе порядок признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, законодатель в целях исключения злоупотребления правом может предусмотреть в нормативных правовых актах определенные организационно-учетные правила. Поэтому введение условия о наличии у гражданина регистрации по месту жительства не может рассматриваться как не согласующееся с предписаниями Конституции Российской Федерации. Такое условие направлено на обеспечение справедливого распределения жилья органами управления жилищным фондом, предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлениями о постановке на учет по улучшению жилищных условий, и органов управления жилищным фондом, а также на защиту прав и законных интересов граждан, собственников жилья.

Третий этап развития московского законодательства (2006-2007 годы) является завершающим в процессе создания устойчивой законодательной системы, призванной успешно регулировать важнейшие сферы жизни города.

Идет активная реализация Концепции совершенствования законодательства города Москвы, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 19 апреля 2005 года N 238-ПП. Концепция была согласована с депутатами Московской городской Думы и является одинаково значимым документом для всех ветвей власти города Москвы, всех субъектов законодательной инициативы в Московской городской Думе.

В процессе реализации Концепции формируется законодательство об управлении собственностью города, земельное законодательство, приобретают стабильность социальное законодательство и законодательство об образовании.

После введения в действие с 1 марта 2005 года Жилищного кодекса Российской Федерации и прекращения действия более 40 соответствующих нормативных правовых актов Российской Федерации значительные коррективы пришлось вносить в жилищное законодательство города Москвы.

Только в 2006 году были приняты законы города Москвы "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях", "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения", "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве", "О стандартах города Москвы, применяемых при определении прав граждан на предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг".

Большое количество отраслевых законов обусловило необходимость их кодификации, что и стало основной особенностью современного этапа законодательства города Москвы. С 2005 года действует Избирательный кодекс города Москвы, 21 ноября 2007 года принят Кодекс об административных правонарушениях города Москвы (вступает в силу с 1 января 2008 года). Правительство Москвы подготовило и 13 ноября 2007 года внесло в Московскую городскую Думу проект Градостроительного кодекса города Москвы.

Особо следует сказать о законе, который принимается ежегодно, - это закон о бюджете города Москвы на очередной год. Каждый закон о бюджете, безусловно, имеет свою историю. Вместе с тем у них есть одна общая закономерность - социальная направленность.

Такую отличительную черту московских бюджетов наглядно характеризуют значительные расходы на развитие социальной сферы, которые составили в 1995 году 32,2% от общего объема бюджета, в 2001 году - 32,9%, в 2005 и 2007 годах - 34%. К 2009 году этот показатель возрастет до 41%.

Заложенная в предыдущие годы законодательная основа позволила Москве без промедления приступить к активной реализации национальных проектов "Доступное и комфортное жилье гражданам России", "Образование", "Здравоохранение", "Развитие АПК".

В Закон города Москвы от 9 ноября 2005 года N 56 "О бюджете города Москвы на 2006 год" была включена специальная статья о финансировании расходов на реализацию приоритетных национальных проектов. При этом Правительству Москвы было предоставлено право определять объемы и порядок расходования денежных средств на цели, указанные в данной статье, с внесением соответствующих изменений в бюджетные показатели. Аналогичная норма предусмотрена и в Законе города Москвы от 22 ноября 2006 года N 58 "О бюджете города Москвы на 2007 год".

На всех этапах формирования московского законодательства в отношении него осуществлялся постоянный контроль со стороны судов, органов прокуратуры и Минюста России.

Всего по состоянию на 31 декабря 2007 года в суды было предъявлено 91 заявление с требованиями о признании недействительными или противоречащими федеральному законодательству законов города Москвы. Суды удовлетворили требования заявителей только в отношении 23 законов. Из них в целом противоречащими федеральному законодательству были признаны только 5 законов, 18 признавались таковыми лишь в части отдельных норм.

Прокуратура города Москвы внесла в Московскую городскую Думу 36 протестов и представлений на законы города Москвы, 3 из которых Думой были отклонены. Представления и протесты приносились для устранения нарушений прав граждан и юридических лиц, а также для приведения правовых актов города Москвы в соответствие с изменениями федерального законодательства по вопросам землепользования, разграничения прав собственности, бюджетных отношений, предоставления жилья в городе Москве.

Отклоненные Думой протесты становились предметом спора в судах. Так, на Закон города Москвы от 9 октября 2002 года N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" сначала Прокуратурой города Москвы был внесен протест, затем Закон был оспорен Прокурором города Москвы в суде. Однако судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда от 11 сентября 2003 года в удовлетворении заявления об оспаривании указанного правового акта было отказано, решение суда вступило в силу.

Органы Минюста России представили в Думу 97 экспертных заключений, в соответствии с которыми были внесены изменения в отдельные нормы 56 законов города Москвы.

Установленные судами, Прокуратурой города Москвы и органами Минюста России противоречия между московским и федеральным законодательствами во многих случаях являлись следствием опережающего правового регулирования Москвой вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения. Однако в конституционно-правовом смысле противоречий в правоприменительной практике не могло быть. Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и иным изданным актом, в том числе законом субъекта Российской Федерации, по предметам ведения Российской Федерации или совместного ведения действует федеральный закон.

Характерно, что некоторые законы города Москвы или их отдельные нормы, признанные судом противоречащими федеральному законодательству, в последующем служили примером для урегулирования правоотношений на федеральном уровне. К числу таких законов относится, например, Закон города Москвы от 16 июня 1999 года N 24-62 "Об особенностях приватизации жилых помещений в квартирах коммунального заселения".

Московская городская Дума в рамках своих полномочий осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов города Москвы.

Для анализа проектов бюджета города Москвы и контроля за исполнением бюджета Дума создала Контрольно-счетную палату Москвы, основанием для ее создания послужил принятый в мае 1994 года Закон города Москвы "О Контрольно-счетной палате Московской городской Думы".

Структурными подразделениями Московской городской Думы, Аппаратом Думы организован постоянный мониторинг законов города Москвы. Формируется система информационных наблюдений за качеством законов, эффективностью их действия.

Учитывая высокую потребность москвичей в информации о работе Московской городской Думы, с февраля 2006 года на официальном сайте Думы в разделе "Ваше мнение" организованы ежемесячные интерактивные опросы населения по законодательству города Москвы. Уже проведено более 20 интерактивных опросов, результаты которых показывают заинтересованность граждан и организаций в обсуждении качества и эффективности законодательства города Москвы.

Законодательство города Москвы - часть его современной истории. И есть все основания полагать, что оно будет по достоинству оценено москвичами.