Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 11 октября 2023 г. N Ф09-5679/23 по делу N А50-23169/2022

Екатеринбург

11 октября 2023 г.

Дело N А50-23169/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 05 октября 2023 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 октября 2023 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Суспициной Л.А.,

судей Полуяктова А.С., Купреенкова В.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Федюниной Е.И. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заместителя Прокурора Пермского края Иванова А.В. (далее - Прокурор, истец, заявитель жалобы) на решение Арбитражного суда Пермского края от 20.03.2023 по делу N А50-23169/2022 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2023 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле N А50-23169/2022, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Судебное заседание проведено судом округа путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Пермского края в порядке статьи 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании приняли участие:

от Прокуратуры Пермского края - Ахматов И.Т. (доверенность от 01.10.2023, служебное удостоверение), Тимашова С.А. (доверенность от 12.10.2023), Сыромотина К.А. (служебное удостоверение);

от Министерства экономического развития и инвестиций Пермского края (далее - Минэкономразвития Пермского края, ответчик-1) - исполняющая обязанности министра Чуксина Т.П. (распоряжение Правительства Пермского края от 25.08.2023), представители Геворгян М.А. (доверенность от 02.11.2022), Молокотин А.М. (доверенность от 02.11.2022);

от общества с ограниченной ответственностью "Клиника инновационных исследований" (далее - общество "Клиника инновационных исследований", общество, ответчик-2) - директор Костенко Я.И. (выписка из единого государственного реестра юридических лиц), представители Шмелев В.В. (доверенность от 01.11.2022), Чернова А.И. (доверенность от 05.12.2022), Коломаров А.В. (доверенность от 01.11.2022), Кузьмин А.А. (доверенность от 02.12.2022);

от Министерства финансов Пермского края (далее - Минфин Пермского края - представитель Гаряева Н.Д. (доверенность от 10.01.2023 N 7).

Представитель Министерства здравоохранения Пермского края (далее - Минздрав Пермского края) Хлебникова А.Ф. к участию в судебном заседании не допущена ввиду не представления суду в подтверждение своих полномочий подлинника доверенности (часть 2 статьи 61, часть 4 статьи 63 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Иные участвующие в деле лица не направили своих представителей в судебное заседание суда округа. В силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка надлежащим образом извещенных лиц не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.

От Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края (далее - Минимущества Пермского края), Министерства строительства Пермского края (далее - Минстрой Пермского края), Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пермского края (далее - Территориальный фонд ОМС Пермского края, Фонд ОМС) поступили в суд ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей. Ходатайства судом округа рассмотрены и удовлетворены в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

От ответчиков - Минэкономразвития Пермского края, общества "Клиника инновационных исследований", третьих лиц - Минздрава Пермского края, Минимущества Пермского края, Минстроя Пермского края, Минфина Пермского края, Территориального фонда ОМС Пермского края Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - Управление ФАС по Пермскому краю, Управление) поступили в суд отзывы на кассационную жалобу, которые приобщены к материалам дела на основании статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Прокурор обратился в Арбитражный суд Пермского края с иском к Минэкономразвития Пермского края и обществу "Клиника инновационных исследований", потребовав признания недействительной (ничтожной) сделкой заключенного между указанными лицами концессионного соглашения от 22.06.2022 N 01-44-9/1 и применения последствий его недействительности.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Минздрав Пермского края, Минфин Пермского края, Минстрой Пермского края, Минимущества Пермского края, Министерство тарифного регулирования и энергетики Пермского края, Территориальный фонд ОМС Пермского края, Управление ФАС по Пермскому краю.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 20.03.2023 в удовлетворении исковых требований Прокурору отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2023 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с состоявшимися по делу судебными актами, Прокурор обратился в Арбитражный суд Уральского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение, постановление судов первой, апелляционной инстанций отменить по основаниям, установленным в части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (несоответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам, неправильное применение судами норм материального права), принять новый судебный акт, которым заявленные исковые требования удовлетворить.

Прокурор указывает на несогласие с выводом судов об отсутствии нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации, равно нарушений требований Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон о концессионных соглашениях, Закон N 115-ФЗ) при заключении концессионного соглашения от 22.06.2022 N 01-44-9/1. Считает, что данный вывод не соответствует фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, которыми, по мнению Прокурора, в полной мере подтверждены неэффективность использования органами исполнительной власти Пермского края бюджетных средств в нарушение требований статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, отсутствие у региона - Пермского края ресурсного обеспечения для заключения и исполнения концессионного соглашения на предложенных обществом "Клиника инновационных исследований" условиях, что является самостоятельным основанием для отказа в заключении концессионного соглашения в силу пункта 6 части 4.6 статьи 37 Закона N 115-ФЗ, а также неисполнение обществом "Клиника инновационных исследований" до даты заключения концессионного соглашения обязанности указать источники финансирования деятельности по исполнению указанного концессионного соглашения и представить в уполномоченный орган подтверждение возможности их получения, как это предусмотрено частью 4.10 статьи 37 Закона N 115-ФЗ.

Прокурор акцентирует внимание на том, что бюджет Пермского края является дефицитным (в 2022 г. дефицит составил 24,5 млрд. руб., в 2023. - 27 млрд. руб.), для реализации спорного проекта строительства онкологического центра необходимо существенное федеральное финансирование. Настаивает на том, эффективность распределения финансовой нагрузки на бюджет Пермского края при использовании действующего механизма финансирования данного проекта документально не подтверждена, также документально не подтверждено наличие у общества "Клиника инновационных исследований" денежных средств для реализации проекта в полном объеме, а выводы судов об обратном основаны на ненадлежащей правовой оценке материалов дела.

Прокурор указывает также, что условие концессионного соглашения от 22.06.2022 N 01-44-9/1 о возложении на Пермский край обязательства по возмещению всех расходов общества "Клиника инновационных исследований" на строительство онкологического центра является для региона крайне невыгодным, противоречащим положениям части 13 статьи 3, пункта 9 статьи 10 Закона N 115-ФЗ, предусматривающим возмещение лишь части расходов, установлено в обход Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ).

Ссылаясь на наличие в Пермском крае пяти медицинских организаций, оказывающих высокотехнологичную онкологическую помощь населению, в числе которых государственное бюджетное учреждение здравоохранения Пермского края "Пермский краевой онкологический диспансер" (далее - учреждение здравоохранения "Пермский краевой онкологический диспансер"), Прокурор считает, что объективная необходимость в строительстве в Пермском крае нового онкологического центра отсутствует, более того, ввод в эксплуатацию такого центра приведет к перераспределению потока онкологических больных в частную клинику, в итоге к фактическому прекращению деятельности единственного государственного онкологического диспансера и монополизации сферы оказания медицинских онкологических услуг коммерческой структурой на длительный срок, к оттоку из региона квалифицированных медицинских работников, не согласных с условиями работы в частной клинике.

Прокурор указывает также на то, что заключение концессионного соглашения от 22.06.2022 N 01-44-9/1 приведет к неосновательному обогащению общества "Клиника инновационных исследований" за счет страхового возмещения, что противоречит положениям Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон об обязательном медицинском страховании, Закон N 326-ФЗ).

Помимо этого Прокурор отмечает, что создаваемый онкологический центр не соответствует медико-технологическим стандартам оснащения, при этом по условиям концессионного соглашения от 22.06.2022 N 01-44-9/1 обществу "Клиника инновационных исследований" передается иное имущество стоимостью 320,8 млн. руб., в том числе часть оборудования, планируемого к передаче учреждению здравоохранения "Пермский краевой онкологический диспансер".

Резюмируя изложенное, Прокурор настаивает на том, что концессионное соглашение является ничтожной сделкой в соответствии с пунктом 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку заключено с нарушением положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона N 115-ФЗ, Закона N 326-ФЗ, а также требований правовых актов в сфере охраны здоровья, в обход Закона N 44-ФЗ, заключение оспариваемого соглашения не направлено на достижение целей национального проекта "Здравоохранение", посягает на публичные интересы региона и влечет значительные траты бюджетных средств в отсутствие необходимости строительства в регионе онкологического центра.

Дополнительно представленное Прокурором доказательство по делу в обоснование доводов кассационной жалобы (выписка из отчета Счетной палаты Российской Федерации от 02.08.2022 N ОМ-56/02-01ДСП), судом округа не принято, к материалам дела не приобщено, поскольку в силу статей 284, 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации сбор, принятие и оценка дополнительных доказательств не входят в компетенцию суда кассационной инстанции, который проверяет законность принятых судебных актов на основании имеющихся в деле доказательств, исследованных и оцененных судами первой и апелляционной инстанций. Данный документ подлежит возвращению заявителю.

Ответчики - Минэкономразвития Пермского края, общество "Клиника инновационных исследований", третьи лица - Минздрав Пермского края, Минимущества Пермского края, Минстрой Пермского края, Минфин Пермского края, Территориальный фонд ОМС Пермского края, Управление ФАС по Пермскому краю в отзывах на кассационную жалобу просят оставить решение, постановление судов первой, апелляционной инстанций без изменения, считая приведенные Прокурором в жалобе доводы несостоятельными.

Минэкономразвития Пермского края и общество "Клиника инновационных исследований" в отзывах на кассационную жалобу указывают, что правовая позиция Прокурора по настоящему делу основана на неверном толковании действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, в том числе бюджетного законодательства, Закона о концессионных соглашениях, Закона об обязательном медицинском страховании, а также некорректной оценке содержания представленных в дело документов. Выводы судов об отсутствии каких-либо нарушений установленных требований при заключении оспариваемого концессионного соглашения ответчики считают верными. Минэкономразвития Пермского края в числе прочего приводит развернутые выкладки расходов концессионера на создание онкологического центра (32 332 953 руб.), возмещаемых концедентом расходов (32 332 953 руб.) на инвестиционной и эксплуатационной стадиях проекта с нормативным обоснованием, настаивает на том, что условия концессионного соглашения были открыты, понятны сторонам, что значительный размер расходов на создание онкологического центра не может являться основанием для признания концессионного соглашения недействительной (ничтожной) сделкой, указывает на несоответствие действительности утверждений Прокурора об обязательстве Пермского края по компенсации в течение пяти лет недополученной выручки концессионера в размере 16,3 млрд. руб., ссылается на сравнительный расчет совокупных расходов бюджета при реализации государственной закупки в порядке Закона N 44-ФЗ и концессионного соглашения в порядке Закона N 115-ФЗ, который опровергает бездоказательные суждения Прокурора о невыгодности для Пермского края строительства онкологического центра на условиях именно концессионного соглашения. По расчетам Минэкономразивития Пермского края, выгодность реализации проекта создания онкологического диспансера посредством заключения концессионного соглашения по сравнению с реализацией данного проекта посредством государственного контракта очевидна.

Минздрав Пермского края в отзыве на кассационную жалобу также указывает на бездоказательность доводов, изложенных Прокурором в обоснование заявленных исковых требований, в том числе доводов об отсутствии в Пермском крае объективной необходимости строительства нового онкологического центра, несоответствии его медико-технологическим стандартам оснащения, приводит развернутое обоснование необходимости реализации проекта на условиях оспариваемого концессионного соглашения с учетом в числе прочего постоянно растущих показателей уровня онкологических заболеваний в Пермском крае, изношенности здания Пермского краевого онкологического диспансера, введенного в эксплуатацию в 1965 г. в качестве общежития и лишь впоследствии приспособленного для осуществления медицинской деятельности. Отмечает, что правовая позиция Прокурора относительно выбора органами исполнительной власти Пермского края способа реализации проекта строительства онкологического центра противоречит смыслу действующего антимонопольного законодательства и Закона о концессионных соглашениях, сводится в целом лишь к указанию на возможность выявления в будущем нарушений при реализации проекта строительства онкологического центра и его последующей эксплуатации.

Минфин Пермского края в кассационной жалобе указывает на согласие с выводами судов о том, что механизм финансирования расходов по оспариваемому концессионному соглашению обеспечивает наиболее эффективное распределение финансовой нагрузки на бюджет Пермского края, что подтверждается отчетом Минэкономразвития Пермского края, дополнительным соглашением от 25.09.2020 о предоставлении бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита бюджета Пермского края, письмами банков. Обращает внимание на очевидные в рассматриваемом случае преимущества концессионного соглашения перед государственным контрактом, заключенным в соответствии с Законом N 44-ФЗ, в части распределения нагрузки на бюджет Пермского края, поскольку выплаты будут производиться равномерно, а не единовременно. Полагает, что доводы Прокурора о нарушении бюджетного законодательства, неэффективности использования бюджетных средств, отсутствии у Пермского края ресурсов для исполнения концессионного соглашения, невыгодности условий концессионного соглашения для Пермского края, неосновательном обогащении общества "Клиника инновационных исследований" являются бездоказательными, основанными на искажении положений концессионного соглашения.

Минимущества Пермского края, Минстрой Пермского края в отзывах на кассационную жалобу указывают, что считают обжалуемые Прокурором судебные акты законными и обоснованными.

Территориальный фонд ФОМС Пермского края в отзыве на кассационную жалобу указывает на несогласие с доводами Прокурора о допущенных нарушениях при заключении оспариваемого концессионного соглашения положений Закона N 326-ФЗ. Как утверждает Фонд ОМС, концедент имеет возможность выполнить условие концессионного соглашения о выделении гарантированных объемов медицинской помощи. Условие концессионного соглашения, согласно которому концедент обязуется возмещать концессионеру разницу между фактическими затратами на оказание медицинской помощи и суммой, полученной в качестве оплаты медицинской помощи по тарифам, установленным территориальной программой обязательного медицинского страхования, по мнению Фонда ОМС, не входит в предмет регулирования Закона N 326-ФЗ, не имеет отношения к деятельности Фонда ОМС, при этом допускается положениями Закона N 115-ФЗ. Обращает внимание суда округа на то, что размер планируемого финансового обеспечения общества "Клиника инновационных исследований" соответствует запланированному уровню финансирования учреждения здравоохранения "Пермский краевой онкологический диспансер", то есть действующим тарифам, при указанных обстоятельствах ситуация, при которой стоимость медицинской помощи окажется ниже запланированной при условии выполнения концессионером запланированных объемов, крайне маловероятна.

Управление ФАС по Пермскому краю в отзыве на кассационную жалобу приводит возражения по доводам Прокурора о наличии возможных признаков ограничения, недопущения, устранения конкуренции, указывая, что соблюдение процедуры рассмотрения предложения о заключении концессионного соглашения проверялось Управлением при рассмотрении материалов Прокуратуры Пермского края, и признано соответствующим требованиям закона. Управление отмечает, что сделать вывод о влиянии положений концессионного соглашения об объемах медицинских услуг, оказываемых концессионером, с точки зрения монополизации коммерческой структурой сферы оказания медицинских онкологических услуг не представляется возможным до фактического распределения объемов оказания бесплатной медицинской помощи среди хозяйствующих субъектов, изъявивших желание участвовать в реализации программы ОМС в Пермском крае. Условия концессионного соглашения в части возмещения затрат концессионера в конкурентной процедуре размещались как часть проекта соглашения, применялись бы в равной степени к любому лицу, что не нарушает требований статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом округа в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе.

Как следует из материалов дела и установлено судами, общество "Клиника инновационных исследований" 29.03.2021 обратилось в Минэкономразвития Пермского края с предложением о заключении концессионного соглашения о создании онкологического центра в г. Перми и его последующей эксплуатации для оказания медицинской помощи.

По результатам заседания межведомственной комиссии по взаимодействию в сфере государственно-частного партнерства и реализации концессионных соглашений в Пермском крае Минэкономразвития Пермского края оформлен протокол от 20.04.2021, в котором изложено решение о возможности заключения концессионного соглашения на иных условиях.

На основании указанного протокола Минэкономразвития Пермского края издан приказ от 23.04.2021 N 18-02-06-44.

По итогам проведенных переговоров 31.03.2022 предложение общества "Клиника инновационных исследований" о заключении концессионного соглашения и согласованный проект концессионного соглашения размещены на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации - https://torgi.gov.ru, в целях принятия заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения на условиях, предусмотренных в проекте концессионного соглашения, в отношении объекта концессионного соглашения, предусмотренного в предложении о заключении концессионного соглашения, от иных лиц.

Установлен срок приема заявок - 45 (сорок пять) календарных дней, дата окончания приема заявок - 14.05.2022.

В отсутствие заявок, соответствующих требованиям законодательства, на основании части 4.10 статьи 37 Закона N 115-ФЗ принято решение о заключении концессионного соглашения без проведения конкурса с инициатором проекта, изложенное в постановлении Правительства Пермского края от 10.06.2022 N 492-п "О заключении концессионного соглашения в отношении создания онкологического центра в г. Перми и его последующей эксплуатации для оказания медицинской помощи, в том числе в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Пермском крае" (далее - Постановление N 492-п).

Между Пермским краем в лице Минэкономразвития (концедент) и обществом "Клиника инновационных исследований" (концессионер) заключено концессионное соглашение от 22.06.2022 N 01-44-9/1 о создании онкологического центра в г. Перми и его последующей эксплуатации для оказания медицинской помощи, в том числе в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Пермском крае.

По условиям обозначенного концессионного соглашения концессионер обязуется осуществить создание объекта соглашения (здания онкологического центра), право собственности на который будет принадлежать концеденту, и осуществлять эксплуатацию объекта соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный соглашением, права владения и пользования объектом соглашения и земельным участком под этим объектом для исполнения концессионером обязательств по соглашению, а также надлежащим образом исполнять иные обязательства, предусмотренные соглашением (пункт 3.1.1).

Концессионное соглашение заключено на срок 35 лет (пункт 5.1.1).

В подписанных к концессионному соглашению приложениях сторонами согласованы технические задания (в том числе на выполнение инженерно-геодезических, инженерно-геологических, инженерно-экологических, инженерно-гидрометеорологических изысканий, задание на разработку проектно-сметной документации, на выполнение строительно-монтажных работ), состав основного и вспомогательного оборудования, которым подлежит оснащению объект соглашения, состав оборудования, подлежащего передаче концессионеру, долгосрочные параметры регулирования деятельности концессионера, порядок выплаты суммы компенсации при расторжении соглашения, условия обеспечения исполнения обязательств концессионера, порядок принятия концедентом на себя части расходов по концессионному соглашению.

Указывая на то, что концессионное соглашение от 22.06.2022 N 01-44-9/1 заключено с нарушением установленного порядка, а также требований действующего законодательства, посягает на публичные интересы, Прокурор в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратился в арбитражный суд с рассматриваемым иском о признании указанной сделки недействительной по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из отсутствия предусмотренных действующим законодательством оснований для признания оспариваемого концессионного соглашения недействительной (ничтожной) сделкой.

Изучив материалы дела, суд округа оснований для удовлетворения кассационной жалобы не усматривает.

На основании статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка недействительна по основаниям, установленным названным Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

Общие положения о последствиях недействительности сделки определены в статье 167 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В силу положений статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (пункт 1); сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (пункт 2).

В соответствии с правовой позицией, изложенной в пункте 74 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума от 23.06.2015 N 25), ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Вне зависимости от указанных обстоятельств законом может быть установлено, что такая сделка оспорима, а не ничтожна, или к ней должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (пункт 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации). Договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность.

Применительно к статьям 166 и 168 Гражданского кодекса Российской Федерации под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы. Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов (пункт 75 постановления Пленума от 23.06.2015 N 25).

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (часть 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением, изменением и прекращением концессионных соглашений, регулируются Законом о концессионных соглашениях, который устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения (часть 2 статьи 1 Закона N 115-ФЗ).

Целями Закона N 115-ФЗ являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям (часть 1 статьи 1).

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона N 115-ФЗ по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, за исключением случаев, если концессионное соглашение заключается в отношении объекта, предусмотренного пунктом 21 части 1 статьи 4 настоящего Федерального закона) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Такое соглашение согласно части 4.1 статьи 37 Закона N 115-ФЗ может быть заключено по инициативе лиц, указанных в пункте 2 части 1 статьи 5 настоящего Федерального закона и отвечающих требованиям, предусмотренным частью 4.11 настоящей статьи, в порядке, установленном частями 4.2-4.10 и 4.12 настоящей статьи.

В подпункте 2 части 1 статьи 5 Закона N 115-ФЗ указано, что стороной концессионного соглашения является концессионер - индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.

В силу части 13 статьи 4 Закона N 115-ФЗ к объектам концессионного соглашения относятся объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения.

В части 1 статьи 13 Закона N 115-ФЗ установлено, что концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 настоящего Федерального закона.

В части 1 статьи 7 Закона N 115-ФЗ указано, что концессионным соглашением предусматривается плата, вносимая концессионером концеденту в период использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения (далее - концессионная плата).

Согласно части 1 статьи 37 Закона N 115-ФЗ концессионное соглашение может быть заключено без проведения конкурса в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 29, частью 7 статьи 32 настоящего Федерального закона, частями 2, 2.1, 2.2 и 4.10 настоящей статьи, а также с концессионером, определенным решением Правительства Российской Федерации, и в иных предусмотренных Федеральным законом случаях.

Как верно указано судами, предусмотренный статьей 37 Закона N 115-ФЗ порядок позволяет обозначить стадии заключения концессионного соглашения: обращение лица с инициативой заключения концессионного соглашения к уполномоченному органу; оценка уполномоченным органом поступившей инициативы и принятие решения о возможности заключения концессионного соглашения на предложенных инициатором условиях; размещение на официальном сайте информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" поступившего предложения инициатора с целью выявления иных лиц, отвечающих требованиям закона, желающих заключить концессионное соглашение на предложенных условиях; в отсутствие таких отвечающих требованиям закона иных лиц заключение концессионного соглашения с инициатором без проведения конкурса.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке, предусмотренном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что проект оспариваемого концессионного соглашения с приложенным к нему предложением о заключении концессионного соглашения и иными необходимыми документами направлялся на согласование в уполномоченный орган - Минздрав Пермского края, согласован им, после получения всех необходимых согласований, предложение о заключении концессионного соглашения 31.03.2022 размещено на официальном сайте в сети "Интернет" (www.torgi.gov.ru) для проведения торгов с указанием срока приема заявок - 45 (сорок пять) календарных дней, даты окончания приема заявок - 14.05.2022, далее в отсутствие заявок, соответствующих требованиям законодательства, в соответствии с частью 4.10 статьи 37 Закона N 115-ФЗ, концессионное соглашение заключено с обществом "Клиника инновационных исследований" без проведения конкурса уполномоченным на то органом исполнительной власти региона - Минэкономразвития Пермского края. В этой связи суды обоснованно заключили, что установленный порядок заключения концессионного соглашения сторонами был соблюден, процедура согласования и подписания соглашения не нарушены.

Вопреки доводам кассационной жалобы, проанализировав содержание писем от учредителя концессионера - общества с ограниченной ответственностью "Мединвестгрупп" (от 24.05.2022 N 07/22/КИИ/МСК), ВЭБ.РФ (от 24.05.2022 исх. N 11469/C00000) и публичного акционерного общества "Сбербанк" (от 23.05.2022 исх. N 416-исх/897), направленных обществом "Клиника инновационных исследований" 25.05.2022 на официальные адреса электронной почты должностных лиц исполнительных органов Пермского края (министра экономического развития и инвестиций Пермского края Соснина Э.О., первого заместителя министра экономического развития и инвестиций Пермского края Чуксиной Т.П., и.о. начальника отдела государственно-частного партнерства министерства экономического развития и инвестиций Пермского края Мелюхиной Ю.В.), и оценив данные документы как подтверждающие реальную возможность получения концессионером финансирования для реализации концессионного соглашения, заинтересованности банков участвовать в финансировании проекта, суды сделали обоснованный вывод об исполнении концессионером предусмотренной частью 4.10 статьи 37 Закона N 115-ФЗ обязанности по указанию источников финансирования деятельности по исполнению концессионного соглашения и предоставлению в уполномоченный орган подтверждения возможности их получения.

Как верно указано апелляционным судом, иная оценка Прокурором содержания данных документов, не свидетельствует об отсутствии в материалах дела доказательств возможности получения соответствующего финансирования реализации проекта.

Детально проанализировав содержание оспариваемого концессионного соглашения, суды выявили, что по существу Пермским краем будет осуществлено не финансирование создания объекта концессионного соглашения, а возмещение затрат, понесенных концессионером, в целях осуществления которых последней привлечены заемные (кредитные) средства.

Отклоняя доводы Прокурора о несоответствии условий концессионного соглашения об обязательстве Пермского края по возмещению расходов общества на строительство объекта положениям Закона N 115-ФЗ, предусматривающим возмещение лишь части расходов, суды первой и апелляционной инстанции обоснованно исходили из следующего.

По смыслу пунктов 12 и 13 статьи 3 Закона N 115-ФЗ по общему правилу концессионер является лицом, обязанным нести расходы на создание объекта концессионного соглашения за собственный счет.

Подпунктом 9 части 2 статьи 10 Закона N 115-ФЗ предусмотрено, что концессионное соглашение может содержать обязательства концедента по финансированию части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, расходов на использование (эксплуатацию) указанного объекта, по предоставлению концессионеру государственных или муниципальных гарантий, размер принимаемых концедентом на себя расходов, размер платы концедента по концессионному соглашению, а также размер, порядок и условия предоставления концедентом концессионеру государственных или муниципальных гарантий.

Исходя из указанных норм, суды верно заключили, что в отсутствие нормативно закрепленной величины расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, которые может взять на себя концедент, а также в отсутствие нормативного запрета на принятие концедентом на себя расходов, понесенных концессионером в связи с созданием объекта концессионного соглашения, в полном объеме, не свидетельствуют о невозможности концеденту принять на себя расходы, понесенные концессионером в связи с созданием объекта концессионного соглашения, в полном объеме.

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание возможность финансирования концедентом расходов концессионера по обслуживанию заемных средств, предусмотренную приказом Минфина России от 29.06.2018 N 146н "Об утверждении федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственного сектора "Концессионные соглашения", суды правомерно указали, что условия спорного соглашения, которыми предусмотрено последующее (в течение 21,5 лет) полное возмещение концессионеру расходов на создание объекта в рассматриваемом случае не свидетельствуют о нарушении оспариваемым соглашением требований статей 3, 10 Закона N 115-ФЗ, требования частей 1, 13 статьи 3 Закона N 115-ФЗ сторонами соглашения соблюдены, тогда как значительный размер расходов на создание объекта соглашения сам по себе не может являться основанием для признания концессионного соглашения недействительным.

Указание Прокурора на то, что заключение оспариваемого концессионного соглашения ведет к неосновательному обогащению общества "Клиника инновационных исследований" за счет страхового возмещения, а также на наличие нарушений положений Закона об обязательном медицинском страховании, детально рассмотрены судами первой и апелляционной инстанций, признаны необоснованными ввиду того, что денежные средства, которые будут получены концессионером в качестве возмещения затрат в рамках деятельности по ОМС, будут иметь целевой характер и могут направляться концессионером только на покрытие расходов, связанных с оказанием бесплатной медицинской помощи, предусмотренных структурой тарифа ОМС (часть 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ). С учетом изложенного, условия концессионного соглашения, предусматривающие механизм возмещения затрат в рамках деятельности по ОМС, также требования действующего законодательства, не противоречат.

Доводы Прокурора о предполагаемой монополизации сферы медицинских онкологических услуг обществом "Клиника инновационных исследований" как коммерческой организацией суды верно расценили как имеющие характер предположения с учетом того, что предусмотренная пунктом 3.1.1.2 концессионного соглашения обязанность общества обеспечивать оказание медицинской помощи населению Пермского края в объемах, устанавливаемых решениями Комиссии по разработке Программы ОМС Пермского края, и по тарифам ОМС на оплату медицинской помощи, не противоречит положениям пункта 1 части 1 статьи 15 Закона N 326-ФЗ, согласно которому медицинскую деятельность в сфере ОМС вправе осуществлять организации любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы, то есть в том числе и частные медицинские организации, к которым относится концессионер, тогда как контроль объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи будет проводиться в соответствии с Порядком проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию застрахованным лицам, а также ее финансового обеспечения, утвержденным приказом Минздрава России от 19.03.2021 N 231н, который не предусматривает различий в методике проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию между государственными и коммерческими медицинскими организациями.

Принимая во внимание, что обстоятельства, свидетельствующие о ничтожности сделки, должны существовать в момент ее совершения, а не возникнуть впоследствии, доводы Прокурора о предположительном фактическом прекращении деятельности государственного диспансера вследствие ввода в эксплуатацию коммерческого центра не могут быть приняты во внимание.

Ссылки Прокурора на то, что возводимый объект не будет соответствовать стандартам оснащения также были предметом рассмотрения судов и обоснованно ими отклонены как противоречащие материалам дела на том основании, что в основу технического задания, в соответствии с которым концессионер обязался произвести оснащение объекта (пункт 4.3.11 концессионного соглашения), положено медико-технологическое задание на разработку проектной документации на строительство объекта: "Онкологический центр в г. Перми", утвержденное обществом "Клиника инновационных исследований" и согласованное Минздравом Пермского края, содержащее детальную структуру объекта концессионного соглашения и детальный перечень оборудования, в связи с чем суды признали концессионное соглашение соответствующим требованиям Приказа Министерства здравоохранения РФ от 19.02.2021 N 116н "Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи взрослому населению при онкологических заболеваниях", предусматривающим создание надлежащим образом оснащенного объекта.

Рассмотрев доводы Прокурора об отсутствии необходимости в возведении в Пермском крае нового онкологического центра в условиях действующего государственного онкологического диспансера, суды их обоснованно отклонили, поскольку из смысла положений пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункта 5 части 1 статьи 16, части 2 статьи 32 Федерального закона N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в их совокупности следует, что создание медицинских учреждений, определение потребности в организации в их составе конкретных служб на конкретной территории, регулирование режима работы медицинских учреждений, является полномочием субъекта Российской Федерации, органы государственной власти которого самостоятельно по своему усмотрению выбирают способы реализации возложенных на них полномочий, в том числе в сфере здравоохранения.

Вместе с тем объектом прокурорского надзора является лишь исполнение законов поднадзорными прокуратуре субъектами (объектами), включая издание ими правовых актов, при этом органы прокуратуры оценивают всю указанную деятельность субъектов (объектов) только с позиции законности, но не с позиции целесообразности, порядка соблюдения обязательных требований осуществления подконтрольной деятельности.

Выбор одного из законных способов реализации возложенных на субъекта хозяйственной деятельности полномочий является его прерогативой и несогласие прокуратуры как надзорного органа с выбранным способом реализации возложенных на подконтрольный субъект, обусловленное собственным видением способов достижения экономического эффекта с меньшими затратами, само по себе не свидетельствует об оправданности вмешательства в хозяйственную деятельность поднадзорного субъекта.

Судебный контроль также не призван проверять целесообразность решений, принимаемых органом государственной власти субъекта Российской Федерации, который в сфере предоставленных полномочий обладает самостоятельностью и широкой дискрецией.

Кроме того, как верно отмечено апелляционным судом, в порядке реализации Постановления Правительства Пермского края от 19.09.2017 N 766-п "О реализации отдельных положений законодательства о концессионных соглашениях и государственно-частном партнерстве на территории Пермского края", в том числе Министерством финансов рассмотрены возможности бюджетного финансирования спорного проекта. По итогам анализа названный орган пришел к выводу, что механизм финансирования расходов по концессионному соглашению позволяет обеспечить наиболее эффективное распределение финансовой нагрузки на бюджет Пермского края, обеспечить его устойчивость и сбалансированность. Принимая во внимание, что бюджет Пермского края является дефицитным, избранный платежный механизм позволяет распределять бюджетные средства наиболее эффективно и результативно: вместо реализации одного крупного проекта, отвлекающего значительную часть ресурсов, а возможно и требующего привлечения кредитных ресурсов (что отрицательно влияет на параметры бюджета, подлежащие оценке при получении средств федерального бюджета), появляется возможность осуществить реализацию иных социально-значимых инфраструктурных проектов. Аналогичные доводы Минфин Пермского края отразил в отзыве на кассационную жалобу Прокурора.

Принимая во внимание изложенное, несмотря на наличие в бюджете Пермского края дефицита, в условиях отсутствия со стороны прокуратуры доказательств заключения Пермским краем концессионного соглашения на крайне невыгодных (кабальных) условиях, ни профильных специализированные органы государственной власти Пермского края, ни суды первой и апелляционной инстанций не усмотрели оснований для вывода о нарушении принципа эффективности использования бюджетных средств.

Ссылаясь на наличие оснований для признания концессионного соглашения недействительной (ничтожной) сделкой, Прокурор указывает на то, что имеет место нарушение публичных интересов.

Вместе с тем судами установлено и из материалов дела следует, что целью проекта является повышение продолжительности и качества жизни пациентов с онкологическими заболеваниями в Пермском крае за счет реорганизации онкологической службы региона, строительства и оснащения крупного специализированного клинического учреждения (пункт 1 технического задания (приложение N 1 к концессионному соглашению)), задачами проекта определены, в том числе улучшение ситуации с ранней диагностикой онкологических заболеваний путем объединения всех направлений онкологической службы края в едином центре; повышение доступности и качества медицинской помощи (в том числе консолидация ведущих специалистов региона и соседних областей в новом центре). Указанное свидетельствует о том, что концессионное соглашение заключено в целях реализации публичного социально значимого интереса, который имеет две составляющие: создание имущественного объекта и реализация публичных полномочий, направленных на обеспечение удовлетворения социальных прав и интересов граждан с использованием созданного имущественного объекта.

С учетом направленности концессионного соглашения на реализацию публичного социально значимого интереса и его соответствие требованиям действующего законодательства, суды пришли к верному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого концессионного соглашения недействительным (ничтожным) на основании положений статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Иного, в том числе реализации органами исполнительной власти Пермского края незаконных схем с участием общества "Клиника "Клиника инновационных исследований", связанных со строительством социально значимого объекта, Прокурором с приведением убедительных аргументов и обстоятельств суду округа не доказано, правовые позиции профильных министерств Пермского края, Фонда ОМС Пермского края, Управления ФАС по Пермскому краю, изложенные в отзывах на кассационную жалобу с развернутыми расчетами и документальным обоснованием, не опровергнуты.

При установленных по делу обстоятельствах в удовлетворении требований Прокуратуры судами отказано правомерно.

Суд округа отмечает, что отказ в удовлетворении настоящего иска не лишает Прокурора осуществлять надзор за соблюдением сторонами законов в ходе исполнения концессионного соглашения.

Изложенные в кассационной жалобе доводы являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую правовую оценку, по сути сводятся к изложению правовой позиции по существу спора и выражают несогласие заявителя жалобы с выводами судов о нарушении норм материального и процессуального права не свидетельствуют и выводы судов об отсутствии оснований, необходимых для признания концессионного соглашения недействительной сделкой не опровергают.

Доводы кассационной жалобы основаны на ином толковании норм права, регулирующих спорные правоотношения, и направлены на переоценку имеющихся в материалах дела доказательств и установленных на их основании обстоятельств, что не относится к полномочиям суда кассационной инстанции в силу статьи 286, части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с чем подлежат отклонению, в том числе по основаниям, изложенным в мотивировочной части настоящего постановления.

Суд округа полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, нижестоящими судами установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Оснований для переоценки доказательств и сделанных на их основании выводов у суда кассационной инстанции не имеется в силу положений статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о пределах рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения суда первой инстанции и постановления апелляционного суда (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом округа не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 20.03.2023 по делу N А50-23169/2022 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2023 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу заместителя Прокурора Пермского края Иванова А.В. - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Л.А. Суспицина

Судьи

А.С. Полуяктов В.А. Купреенков