Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 21 февраля 2024 г. N Ф09-8877/23 по делу N А60-19136/2023

Екатеринбург

21 февраля 2024 г.

Дело N А60-19136/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 февраля 2024 года.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ивановой С. О.,

судей Поротниковой Е.А., Черкезова Е.О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Екатеринбургского городского отделения Свердловского областного отделения Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество" (далее - заявитель, Екатеринбургское городское отделение ВДПО) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 12.07.2023 по делу N А60-19136/2023 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2023 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Екатеринбургского городского отделения ВДПО - Михайлов П.А. (доверенность от 13.02.2024, паспорт, диплом);

Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области (далее - административный орган, ГУ МЧС России по Свердловской области, управление) - Андриянов Д.Н. (доверенность от 19.01.2024 N 61-15-11, паспорт, диплом).

Екатеринбургское городское отделение ВДПО обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к ГУ МЧС России по Свердловской области о признании незаконным предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований от 21.12.2022 N 55.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 12.07.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2023 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Екатеринбургское городское отделение ВДПО просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам.

В обоснование доводов кассационной жалобы её податель настаивает на отсутствие с его стороны каких-либо нарушений.

Также ссылается на неоднозначность, неясность и противоречивость предолстережения.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в пределах доводов кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, при осуществлении федерального государственного лицензионного контроля (надзора) за деятельностью по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (030), ФРГУ N 10002791367 в Отдел надзорной деятельности и профилактической работы городского округа Первоуральск, Шалинского городского округа, городского округа Староуткинск поступили следующие сведения: в период с 08.12.2022 по 16.12.2022 проведена внеплановая выездная проверка по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в отношении Государственного автономного учреждения здравоохранения Свердловской области "Шалинская центральная городская больница", расположенного по адресу: 623030, Свердловская область, Шалинский район, р.п. Шаля, ул. Пушкина, 8.

Работы по ремонту, техническому обслуживанию и эксплуатации средств обеспечения пожарной безопасности в ГАУЗ Свердловской области "Шалинская центральная городская больница" производило Екатеринбургское городское отделение ВДПО по договору от 01.09.2022 N 127/22-04.

В ходе проведения проверки надзорным органом выявлены признаки нарушения лицензионных требований при выполнении заявителем работ по огнезащитной обработке деревянных конструкций чердачного помещения в составе лицензируемого вида деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, а именно: при выполнении работ по огнезащите деревянных конструкций на объекте отсутствует следующая документация: проект огнезащиты; сертификат соответствия средства огнезащиты.

Принимая во внимание, что выполнение лицензиатом требований к работам (услугам), составляющим лицензируемую деятельность, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности, является лицензионным требованием, заявителю в порядке пункта 40 Положения о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2020 N 1128 (далее - Положение), объявлено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований N 55 от 21.12.2022.

Заявителю предложено принять меры по соблюдению на перечисленных объектах защиты требований пункта 6.1.1 ГОСТа Р 59637-2021 "Средства противопожарной защиты зданий и сооружений. Средства огнезащиты. Методы контроля качества огнезащитных работ при монтаже (нанесении), техническом обслуживании и ремонте" и уведомить ОНД и ПР ГО Первоуральск, Шалинского ГО, ГО Староуткинск ГУ МЧС России по Свердловской области об исполнении данного предостережения.

Не согласившись с выданным предостережением, Екатеринбургское городское отделение ВДПО обратилось в арбитражный суд о признании его недействительным.

Придя к выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого ненормативного акта недействительным, суды отказали в удовлетворении заявленных требований.

Выводы судов являются правильными, соответствуют действующему законодательству, материалам дела.

В соответствии с частью 1 статьи 198, статьей 200, статьей 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Статьей 44 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ) установлена профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям направлена на достижение следующих основных целей: 1) стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований всеми контролируемыми лицами; 2) устранение условий, причин и факторов, способных привести к нарушениям обязательных требований и (или) причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; 3) создание условий для доведения обязательных требований до контролируемых лиц, повышение информированности о способах их соблюдения.

На основании части 1 статьи 45 Федерального закона N 248-ФЗ контрольные (надзорные) органы могут проводить профилактические мероприятия в виде объявления предостережения.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Федерального закона N 248-ФЗ в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.

Таким образом, как верно указали суды, при наличии у контрольного (надзорного) органа сведений о признаках нарушений обязательных требований, но отсутствие подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контролируемому лицу выдается предостережение.

Под контролируемыми лицами в целях настоящего Федерального закона понимаются граждане и организации, деятельность, действия или результаты деятельности которых либо производственные объекты, находящиеся во владении и (или) в пользовании которых, подлежат государственному контролю (надзору), муниципальному контролю (часть 1 статьи 31 Федерального закона N 248-ФЗ).

Предостережение является документом, информирующим контролируемое лицо об обстоятельствах, которые могут привести к нарушению обязательных требований. То есть в случае, когда контрольный (надзорный) орган предполагает о наличии нарушений обязательных требований, но не имеет при этом подтвержденных данных, формирующих состав административного правонарушения, контролируемому лицу выдается предостережение.

Выявление достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является основанием для проведения контрольных мероприятий и (или) для возбуждения дела об административном правонарушении.

При этом, согласно частям 1 и 2 статьи 8 Федерального закона N 248-ФЗ при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий. Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должны обеспечивать стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизацию потенциальной выгоды от нарушений обязательных требований.

С учетом изложенного, суды верно заключили, что предостережение является профилактическим мероприятием, цель которого не привлечь к ответственности контролируемое лицо или обязать его выполнить те или иные действия, а принять меры по недопущению в будущем нарушений обязательных требований, которые могут повлечь для контролируемого лица применения в отношении него уже конкретных мер административного наказания.

Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

Обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства.

Согласно части 2 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ) к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

Федеральным законом N 123-ФЗ установлены основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям строениям.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 123-ФЗ система противопожарной защиты представляет собой комплекс организационных мероприятий и технических средств направленных на защиту людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или ограничение последствий воздействия опасных факторов пожара на объект защиты (продукцию (пункт 41); пожарная сигнализация определена как совокупность технических средств предназначенных для обнаружения пожара, обработки, передачи в заданном виде извещения о пожаре, специальной информации и (или) выдачи команд на включение автоматически: установок пожаротушения и включение исполнительных установок систем противодымной защиты, технологического и инженерного оборудования, а также других устройств противопожарной защиты (пункт 23).

В силу пункта 15 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ) деятельность по монтажу, ремонту и обслуживанию средств пожарной безопасности зданий и сооружений может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии. Работы по ремонту, техническому обслуживанию и эксплуатации средств обеспечения пожарной безопасности, в целях обеспечения исправного состояния указанных средств, осуществляются обслуживающей организацией - ЕГО ВДПО на основании лицензии.

В целях обеспечения выполнения требований федеральных законов N 99-ФЗ, N 123-ФЗ и иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проектирования, монтажа, технического обслуживания, ремонта и проверки работоспособности систем противопожарной защиты, утвержден национальный стандарт РФ ГОСТ Р 59637-2021.

Согласно пункту 4.1 ГОСТ Р 59637-2021 общие принципы обеспечения качества огнезащитных работ при монтаже (нанесении), техническом обслуживании и ремонте включают следующие мероприятия: - выполнение контроля на всех стадиях огнезащитных работ при монтаже (нанесении), техническом обслуживании и ремонте, включая входной, пооперационный и приемочный контроль; - соблюдение комплектности сопроводительной технической документации; - соблюдение условий хранения и транспортирования, маркировки средств огнезащиты; - соблюдение технологии выполнения огнезащитных работ; - исключение случаев подмены огнезащитных и вспомогательных материалов путем проведения входного и пооперационного контроля; - применение методов инструментальной оценки качества огнезащиты, нанесенной (смонтированной) на объекты огнезащиты.

В соответствии с пунктом 6.1.1 ГОСТ Р 59637-2021 в рамках контроля качества огнезащитных работ проверяется наличие комплекта документации на проведение огнезащитных работ (проект огнезащиты, ТД на средство огнезащиты, сертификат соответствия средства огнезащиты требованиям пожарной безопасности, документы о качестве, акты о проведении огнезащитной обработки).

Акт проведения огнезащитной обработки (акт выполненных огнезащитных работ) должен содержать сведения о месте проведения работ, виде объектов огнезащиты, их состоянии, нанесенных средствах огнезащиты и грунтовочных составах, их марках, расходе, технологии приготовления и нанесения, об организации - исполнителе огнезащитных работ, а также подписи лиц, производивших работы и осуществлявших приемку выполненных огнезащитных работ.

Судами установлено, что вопреки данным требованиям, акт проведения огнезащитной обработки (акт выполненных огнезащитных работ) лицензиатом не составлялся, не представлен как должностному лицу территориального отдела надзорной деятельности при проведении проверки, так и в ходе проведения консультаций по вопросу рассмотрения поступивших возражений, равно как и не представлен в судебном заседании.

При этом, судами справедливо учтено, что согласно пункту 1.4 договора об оказании услуг от 01.09.2022 N 127/22-04 работы считаются выполненными после подписания именно акта выполненных работ.

Кроме того, судами принято во внимание, что при проверке были представлены акты сдачи-приемки работ по огнезащите деревянных конструкций от 07.09.2022, содержащие иные сведения, а именно информацию о приемке работ комиссией в составе представителей заказчика и исполнителя.

То есть, в представленных должностному лицу органа государственного контроля документах отсутствовали сведения о состоянии объекта огнезащиты (деревянных конструкций), применении либо не применении грунтовочных составов, расходе, технологии приготовления и нанесения огнезащитного состава, сведения о лицах непосредственно производивших работы, применяемом оборудовании (средствах измерения), включая средства измерения, предусмотренные минимальным перечнем оборудования, инструментов, технических средств, в том числе средств измерения, для выполнения работ и оказания услуг в области пожарной безопасности, утвержденным приказом МЧС России от 31.07.2020 N 571, а также сведения об измерении температуры и влажности воздуха в месте проведения работ.

В свою очередь, наличие указанного оборудования является лицензионным требованием, предусмотренным подпунктом "б" пункта 4 Положения, и невыполнение которого, в силу пункта 5 Положения, относится к грубым нарушениям лицензионных требований.

Кроме того, судами установлено и подтверждено материалами дела, что заявителем не были в полном объеме подготовлены документы о качестве огнезащитных работ (проведении входного и пооперационного контроля).

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, учитывая положения вышеприведенных норм, оценив содержание и цель выдачи предостережения, принимая во внимание, что заявитель не привел доказательств соблюдения им положений ГОСТ Р 59637-2021 при проведении работ по огнезащите, суды пришли к обоснованному выводу о том, что выдача заявителю предостережения соответствует требованиям статьи 49 Федерального закона N 248-ФЗ и не влечет нарушение прав и законных интересов заявителя.

При этом судами справедливо учтено, что из оспариваемого предостережения не следует, что на заявителя возложена обязанность устранить нарушения обязательных требований; заявителю указано на недопустимость нарушения обязательных требований и предложено в целях профилактики нарушения обязательных требований провести самостоятельную оценку их соблюдения (самообследование).

Доводы, вновь приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судами и им дана надлежащая оценка. По существу приведенные доводы сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судами обстоятельств.

Нарушений и неправильного применения норм материального и процессуального права, являющихся основаниями для отмены обжалуемых судебных актов (статья 288 АПК РФ), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 12.07.2023 по делу N А60-19136/2023 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2023 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Екатеринбургского городского отделения Свердловского областного отделения Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.О. Иванова

Судьи

Е.А. Поротникова Е.О. Черкезов