Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 23 апреля 2012 г. N Ф06-2033/12 по делу N А65-16837/2011

г. Казань

23 апреля 2012 г.

Дело N А65-16837/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 17 апреля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 апреля 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Петрова А.Л., Закировой И.Ш.,

при участии представителя:

заявителя - Милюковой А.А., доверенность от 10.01.2012 N 01-13-11,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Исполнительного комитета города Зеленодольска, г. Зеленодольск,

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 31.10.2011 (судья Кириллов А.Е.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2011 (председательствующий судья Холодная С.Т., судьи Кузнецов В.В., Марчик Н.Ю.) в обжалованной части

по делу N А65-16837/2011

по заявлению Исполнительного комитета города Зеленодольск, г. Зеленодольск, к Управлению государственного пожарного надзора Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Татарстан в лице отдела Государственного пожарного надзора по Зеленодольскому муниципальному району, Республика Татарстан, об отмене постановлений о привлечении к административной ответственности от 08.07.2011 N 0326-2011-0604 и от 01.08.2011 N 0326-2011-0650,

УСТАНОВИЛ:

определением Арбитражного суда Республики Татарстан от 21.07.2011 по делу N А65-16837/2011 принято к производству заявление Исполнительного комитета города Зеленодольск (далее - Исполнительный комитет города Зеленодольск, исполнительный комитет) об отмене постановления отдела Государственного пожарного надзора по Зеленодольскому муниципальному району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Татарстан (далее - отдел Государственного пожарного надзора Зеленодольскому муниципальному району УНД ГУ МЧС по РТ) от 08.07.2011 N 0326-2011-0604 о привлечении исполнительного комитета к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа в 150 000 руб.

Определением того же суда от 11.08.2011 по делу N А65-18518/2011 принято к производству заявление Исполнительного комитета города Зеленодольск об отмене постановления отдела Государственного пожарного надзора Зеленодольскому муниципальному району УНД ГУ МЧС по РТ от 01.08.2011 N 0326-2011-0650 о привлечении исполнительного комитета к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа в 150 000 руб.

Определением от 03.10.2011 дела объединены в одно производство с присвоением единого номера N А65-16837/2011.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 13.10.2011 заявление Исполнительного комитета города Зеленодольск удовлетворено частично. Постановление отдела Государственного пожарного надзора по Зеленодольскому району от 01.08.2011 N 0326-2011-0650 признано незаконным и отменено с прекращением производства по делу об административном правонарушении. В остальной части заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Исполнительный комитет города Зеленодольск обжаловал решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных им требований. Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2011 решение суда первой инстанции в обжалованной части оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В кассационной жалобе Исполнительный комитет города Зеленодольск просит отменить состоявшиеся судебные акты в части отказа в удовлетворении его заявления о признании незаконным и отмене постановления отдела надзорной деятельности по Зеленодольскому муниципальному району Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Республике Татарстан от 01.08.2011 N 0326-2011-0650. Считает, что орган пожарного надзора неправомерно составил протокол об административном правонарушении в отношении исполнительного комитета за нарушения правил пожарной безопасности при эксплуатации административного здания, и за нарушение правил пожарной безопасности на территории муниципального образования, субъект ответственности определен неправильно.

Указанные в протоколе нарушения правил пожарной безопасности, связанные с нарушением пункта 40 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03) не могут быть вменены в вину Исполнительном комитету города Зеленодольск в силу части 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", в соответствии с которой требования данного закона не распространяются на здания, запроектированные и построенные в соответствии с действовавшими до вступления данного закона в силу требования пожарной безопасности, при этом решение о приостановке эксплуатации здания не принималось.

Суд не принял во внимание, что часть указанных в постановлении нарушений правил пожарной безопасности устранена, а установление глухих металлических решеток на окнах допускается при наличии одной открывающейся или легкосъемной решетки в помещении.

В протоколе об административном правонарушении вопреки части 1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административной ответственности (далее - КоАП РФ) в отношении правонарушений, связанных с непринятием мер первичной пожарной безопасности на территории муниципального образования не указано место, время и событие правонарушения, доводы об отсутствии места для забора воды пожарной техникой не основаны на фактических обстоятельствах.

В суд поступил отзыв административного органа на кассационную жалобу, в котором он просит отказать в ее удовлетворении. Считает, что Исполнительный комитет города Зеленодольск несет ответственность за нарушение правил пожарной безопасности, указанных в постановлении, как юридическое лицо-учреждение, владеющее имуществом на праве оперативного управления, утвержденные приказом Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации от 18.06.2003 N 313 правила пожарной безопасности обязательны для применения и исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления. Вина исполнительного комитета в совершении административного правонарушения доказана, наказание назначено в пределах установленных статьей 20.4 КоАП РФ санкций в минимальном размере.

В судебном заседании представитель Исполнительного комитета города Зеленодольск поддержал кассационную жалобу по изложенным в ней доводам. Административный орган, извещенный о времени и месте судебного разбирательства в соответствии со статьями 121-123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), заявил ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие его представителя.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва административного органа, пояснения представителя лица, привлеченного к административной ответственности, судебная коллегия пришла к выводу о наличии оснований для частичной отмены обжалованных судебных актов с направление дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Суд первой инстанции установил, что административным органом 08.07.2011 принято постановление N 0326-2011-0604 от 08.07.2011, которым Исполнительный комитет города Зеленодольск привлечен к административной ответственности, предусмотренной частями 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ в виде штрафа в размере 150 000 руб.

В вину Исполнительному комитету города Зеленодольск вменено нарушение правил пожарной безопасности в помещениях, занимаемых комитетом, а также нарушения правил пожарной безопасности на территории муниципального образования - города Зеленодольск.

Суд установил, что протокол об административном правонарушении составлен 29.07.2011 (что является опиской, датой составления протокола является 29.06.2011) в отсутствие законного представителя лица, привлекаемого к ответственности, и вручен 29.06.2011, при этом уведомление о вызове представителя для составления протокола вручено лицу, привлекаемому к ответственности, 28.06.2011. Определение о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении было вручено лицу, привлекаемому к ответственности, 29.06.2011, дело рассмотрено 08.07.2011 без участия представителя исполнительного комитета.

Установив данные обстоятельства, суд пришел к выводу о соблюдении установленной КоАП РФ процедуры привлечения к административной ответственности.

Однако из имеющихся в деле доказательств следует, что до составления протокола административным органом проводилась проверка соблюдения правил пожарной безопасности Исполнительным комитетом города Зеленодольска, по результатам которой составлен акт проверки от 24.06.2011. Основанием для проверки указано распоряжение начальника отдела Государственного пожарного надзора по Зеленодольскому муниципальному району УНД ГУ МЧС по РТ от 22.06.2011, из которого следует, что проверка проводится в целях контроля исполнения предписаний ГПН N 89/1/1-23 об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности. Однако из текста акта проверки не следует, что проверялось исполнение требований ранее выданного предписания, в акте указано на выявление нарушений требований правил пожарной безопасности.

Учитывая, что перечень выявленных нарушений правил пожарной безопасности, указанных в акте проверки от 24.06.2011 полностью совпадает с перечнем нарушения тех же правил, указанных в протоколе об административном правонарушении, суд должен был, с учетом части 3 статьи 26.2 КоАП РФ, проверить соблюдение должностными лицами органом пожарного надзора требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при проведении проверки соблюдения правил пожарной безопасности в отношении Исполнительного комитета города Зеленодольск. Этого суд первой инстанции не сделал, суд апелляционной инстанции оценку данным обстоятельствам не дал.

Как следует из содержания постановления о назначении административного наказания от 08.07.2011, административный орган пришел к выводу о нарушении правил пожарной безопасности, предусмотренных Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), при эксплуатации объекта защиты - административного здания, расположенного в г. Зеленодольске по ул. Ленина, 38, а также правил пожарной безопасности в городе Зеленодольске, как населенном пункте.

При этом нарушения правил пожарной безопасности в отношении объекта защиты связаны с нарушением требований пожарной безопасности к зданию, занимаемому Исполнительным комитетом города Зеленодольск.

С 29.04.2009 (даты вступления в силу Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности") технические требования к пожарной безопасности объектов защиты (к которым относятся, в том числе, здания и сооружения) устанавливаются Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и настоящим Федеральным законом, в соответствии с которыми разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (продукции).

Следовательно, ранее принятые нормативные акты, регулирующие технические требования к пожарной безопасности объектов защиты, в том числе и Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденные Приказом Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации от 18.06.2003 N 313, подлежат применению только в части, не противоречащей Федеральному закону от 22.07.2008 N 123-ФЗ и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам.

Поскольку административным органом в основание нарушения правил пожарной безопасности, связанной с эксплуатацией объекта защиты, не положены нарушения требования технических регламентов, установленных Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", а вменено нарушение требований ранее принятого нормативного акта федерального министерства, суд должен был установить соответствие вмененных нарушений требованиям Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", в том числе предложить административному органу обосновать нарушения правил пожарной безопасности требованиями действующего закона, а не ранее принятого ведомственного нормативного акта.

При этом, в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", установленные им технические требования к объектам защиты не подлежат применению к существующим зданиям, сооружениям и строениям, запроектированным и построенным в соответствии с ранее действовавшими требованиями пожарной безопасности, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара. В таких случаях собственник объекта или лицо, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться зданиями, сооружениями и строениями, должны принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона.

Следовательно, в соответствии с пунктом 2 статьи 6 указанного Закона, для обязания собственника здания, введенного в эксплуатацию до вступления в силу Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" или лица, уполномоченного владеть, пользоваться или распоряжаться таким зданием, принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в соответствии с требованиями технического регламента, административный орган обязан доказать, что пожарный риск на этом объекте защиты превышает допустимые значения, установленные законом.

Административный орган в протоколе не указал дату введения в эксплуатацию здания N 38 по ул. Ленина в г. Зеленодольске, что, в отсутствие расчета пожарного риска, препятствует установлению наличия состава вмененного исполнительному комитету административного нарушения.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, в вину Исполнительному комитету города Зеленодольск вменены не только нарушения, связанные с техническими требованиями в области пожарной безопасности к занимаемому им зданию, но и нарушение правил пожарной безопасности на территории населенного пункта - города Зеленодольск. В частности, орган пожарного надзора указал, что на территории города не реализуются в полном объеме полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования - выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности, мероприятий по обеспечению безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности. При этом не указано, какие именно целевые программы муниципального образования в области пожарной безопасности были приняты, и не исполнены органом местного самоуправления, орган пожарного надзора не указал. В вину Исполнительному комитету города Зеленодольск вменено также отсутствие пожарных гидрантов в отдельных микрорайонах города, не полное обеспечение города средствами звуковой сигнализации, нарушение технических требований к конструкции дорожной одежды проездов для пожарной техники, отсутствие пирсов с твердым покрытием для отбора воды пожарной техникой из естественных водоемов, отсутствие соответствующих указателей направления движения к гидрантам и водоисточникам, допущение перекрытия пожарных проездов.

Суд первой инстанции, основываясь на статье 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", подпункта 9 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пришел к выводу, что требования данных нормативных актов в части принятия первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования Исполнительным комитетом города Зеленодольск не соблюдаются.

При этом суд применил статью 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", устанавливающую обязанности руководителей организаций по соблюдению требований пожарной безопасности и выполнению предписаний органов пожарного надзора.

Между тем в соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а не руководителями организаций. Статья 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и подпункта 9 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также относят вопросы обеспечения первичных мер пожарн6ой безопасности на территории муниципальных образований к вопросам местного значения, относящимся к полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 20.4 КоАП РФ ответственность за нарушение правил пожарной безопасности несут граждане, должностные лица и юридические лица. В соответствии со статьей 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" ответственности за нарушение требований пожарной безопасности несут:

собственники имущества;

руководители федеральных органов исполнительной власти;

руководители органов местного самоуправления;

лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций;

лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности;

должностные лица в пределах их компетенции.

Ни КоАП РФ, ни Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" не относят муниципальное образование, как публично-правовое образование, к субъектам ответственности за совершение административного правонарушения.

Из указанных в данных нормах законов субъектов ответственности нарушения требований пожарной безопасности следует, что за несоблюдение первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования (статьи 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности") к ответственности может быть привлечено только должностное лицо - руководитель органа местного самоуправления.

Но орган пожарного надзора не наделен полномочиями по привлечению к ответственности ни органов местного самоуправления (каким является исполнительный комитет в соответствии со статьей 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при реализации им полномочий, отнесенных к вопросам местного значения), ни должностных лиц местного самоуправления, поскольку в силу статьи 72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий наступает исключительно на основании решения соответствующего суда.

Следовательно, у органа пожарного надзора отсутствовали полномочия для привлечения к ответственности исполнительного комитета за нарушения, связанные с ненадлежащим исполнением полномочий, отнесенных законом к вопросам местного значения муниципального образования.

При этом судебная коллегия отмечет, что за нарушение требований технического регламента пожарной безопасности к объектам защиты исполнительный комитет, как юридическое лицо, уполномоченное собственником - муниципальным образованием владеть и пользоваться переданным в оперативное управления исполнительного комитета, как учреждения, имуществом, и руководитель данного учреждения могут быть привлечены к ответственности по статье 20.4 КоАП РФ.

Однако в данном случае ответственность исполнительного комитета, как бюджетного (либо казенного) учреждения - юридического лица, подлежит установлению с учетом пункта 2 статьи 2.10, пункта 2 статьи 2.1, а также пункта 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

В частности, необходимо учитывать, что бюджетное и казенное учреждение для осуществления на него полномочий по оказанию государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления наделяется имуществом и финансируется публично-правовым образованием в порядке, установленном собственником. Следовательно, для соблюдения требований технических регламентов пожарной безопасности публично-правовое образование, как собственник переданного учреждению объекта защиты, должно либо передать учреждению объект защиты, соответствующий установленным требованиям пожарной безопасности, либо обеспечить его финансированием, необходимым и достаточным для установки оборудования, необходимого и достаточного для обеспечения данных требований. Поэтому суд неправомерно отклонил доводы исполнительного комитета о недостаточности выделенных ему по смете расходов денежных средств для обеспечения требований пожарной безопасности на объекте защиты.

Поскольку особенностью осуществления бюджетным учреждением возложенных на него задач является финансирование его собственником за счет бюджетных средств, суду необходимо с учетом пункта 1 статьи 3.1 КоАП РФ дать оценку, насколько применение санкции в виде штрафа соответствует цели предупреждения совершения данного правонарушения бюджетным учреждением, учитывая, что уплата штрафа за счет выделенных учреждению целевых бюджетных средств может повлечь последствия в виде недостаточности денежных средств учреждения как для финансирования необходимых мероприятий пожарной безопасности, так и для осуществления возложенных на него собственником полномочий и задач. С учетом данных особенностей правового положения бюджетного учреждения необходимо дать оценку и вмененным исполнительному комитету правонарушениям с учетом пункта 2 статьи 2.10 КоАП РФ, установив, имеются ли в данном случае основания для привлечения к ответственности именно юридического лица, либо нарушение правил пожарной безопасности допущено по вине руководителя юридического лица, который и подлежит привлечению к ответственности с учетом статьей 38 - 39 Закона о пожарной безопасности.

Таким образом, судами первой и апелляционной инстанций неправильно применены нормы материального права, а также не установлены существенные для разрешения спора фактические обстоятельства, имеющие значение для применения норм права. В результате не дана оценка допустимости доказательств, положенных административным органом в основание оспоренного постановления, однозначно не установлено ни наличие события административного нарушения, ни его состав - в том числе в отношении субъекта правонарушения и вины, что является основанием для отмены состоявшихся судебных актов в части отказа в удовлетворении заявления об отмене постановления органа пожарного надзора от 08.07.2011 N 0326-2011-0604 с направлением дела в этой части на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В части признания незаконным и отмены постановления от 01.08.2011 N 0326-2011-0650 судебные акты не обжалованы, в том числе и в апелляционном порядке, в связи с чем судебная коллегия не имеет оснований для проверки законности решения и постановления в этой части требования.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 31.10.2011 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2011 по делу N А65-16837/2011 в части признания незаконным и отмене постановления отдела государственного пожарного надзора в Зеленодольском муниципальном районе Управления государственного пожарного надзора Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Татарстан от 01.08.2011 N 0326-2011-0650, оставить без изменения.

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 31.10.2011 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2011 отменить с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

А.Л. Петров И.Ш. Закирова