Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 6 декабря 2012 г. N Ф06-8941/12 по делу N А57-2383/2012

г. Казань

06 декабря 2012 г.

Дело N А57-2383/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 29 ноября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 декабря 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Гильмановой Э.Г., Закировой И.Ш.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле - извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Кугрышева Дмитрия Александровича

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 18.05.2012 (судья Калинина А.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2012 (председательствующий судья Борисова Т.С., судьи Акимова М.А., Луговской Н.В.)

по делу N А57-2383/2012

по заявлению индивидуального предпринимателя Кугрышева Дмитрия Александровича (Саратовская область, г. Балаково) к администрации муниципального образования "Город Балаково" (ОГРН1066439001144, ИНН 6439060624), прокуратуре города Балаково (413840, Саратовская область, г. Балаково, ул. Механизаторов, д. 6 б), администрации Балаковского муниципального района Саратовской области (413840, Саратовская область, Балаковский район, г. Балаково, ул. Трнавская, д. 12) о признании недействительным постановления от 02.11.2011 N 1033,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Кугрышев Дмитрий Александрович (далее - ИП Кугрышев Д.А., предприниматель) обратился в Арбитражный суд Саратовской области к администрации муниципального образования "Город Балаково", прокуратуре города Балаково, администрации Балаковского муниципального района с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Балаково от 02.11.2011 N 1033 "Об отмене разрешения на строительство объекта капитального строительства".

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 18.05.2012, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2012, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, ИП Кугрышев Д.А. обратился в арбитражный суд с кассационной жалобой, в которой просит данные судебные акты отменить как противоречащие нормам процессуального и материального права.

Проверив законность обжалуемых судебных актов по правилам главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и возражения на кассационную жалобу, судебная коллегия не находит их подлежащими отмене.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации Балаковского муниципального района от 30.12.2010 N 5121 ИП Кугрышеву Д.А. предварительно согласовано место размещения объекта, утвержден акт о выборе земельного участка, расположенного по адресу: г. Балаково, ул. Факел Социализма, район дома N 5 "А" по пл. Свободы, для строительства магазина, утверждена схема расположения земельного участка населенных пунктов по адресу: г. Балаково, ул. Факел Социализма, район дома N 5 "А" по пл. Свободы в кадастровом квартале 64:40:01 02 47:28 площадью 440 кв. м, с разрешенным использованием - земельные участки, предназначенные для размещения объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Постановлением администрации Балаковского муниципального района от 01.04.2011 N 1129 ИП Кугрышеву Д.А. предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 64:40:01 02 47:28.

Между администрацией Балаковского муниципального района (арендодатель) и ИП Кугрышевым Д.А. (арендатор) заключен договор аренды земли от 08.04.2011 N 109, по условиям пунктов 1.1., 2.1. которого арендатор принимает земельный участок из земель с кадастровым номером 64:40:01 02 47:28, расположенный по адресу: г. Балаково, ул. Факел Социализма, район дома N 5 "А" по пл. Свободы, с разрешенным использованием - земельные участки, предназначенные для размещения объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания (строительство магазина), площадью 440 кв. м, сроком на 3 года.

Постановлением главы администрации города Балаково от 25.05.2011 N 478 утвержден градостроительный план земельного участка для размещения здания магазина по адресу: г. Балаково, ул. Факел Социализма, район дома N 5 "А" по пл. Свободы. До начала строительных работ ИП Кугрышеву Д.А. указано на необходимость получения разрешения на строительство магазина.

10 июня 2011 года ИП Кугрышеву Д.А. выдано разрешение на строительство N RU 64505101-350/С-11 сроком до 05.12.2012.

Прокуратурой города Балаково 21.10.2011 в адрес главы администрации города Балаково Мазуниной О.Г. принесен протест на названное разрешение на строительство, по результатам рассмотрения которого 02.11.2011 главой администрации города Балаково вынесено постановление N 1033 об отмене разрешения на строительство здания магазина от 10.06.2012 N RU 64505101-350/С-11, расположенного по адресу: г. Балаково, ул. Факел Социализма, район дома N 5 "А" по пл. Свободы.

Полагая, что постановление администрации города Балаково от 02.11.2011 N 1033 является незаконным, нарушает права и законные интересы предпринимателя в предпринимательской деятельности, ИП Кугрышев Д.А., оспорил данный ненормативный правовой акт в Арбитражный суд Саратовской области.

Суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 7, 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" пришли к выводу о том, что оспариваемое постановление главы администрации города Балаково соответствуют требованиям законодательства.

В обоснование своего вывода суд указал, распоряжение на строительство магазина противоречит приложению N 3 Местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования город Балаково, утвержденного решением Совета муниципального образования город Балаково от 24.09.2010 N 210. В соответствии с утвержденными нормативами площади объектов для предприятий торговли, площади которых составляют от 250 кв. м до 650 кв. м должны быть размещены на территории от 0,06 га до 0,08 га. В то время как согласно проектной документации указанного объекта площадь его составляет 0,440 га.

Между тем судом не учтено следующее.

В силу положений части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в предмет доказывания по данной категории дел включены следующие обстоятельства: соответствие (не соответствие) оспариваемых решения и распоряжения закону или иному нормативному правовому акту; наличие соответствующих полномочий у органов, принявших указанные акты, а также наличие (отсутствие) факта нарушения оспариваемыми решением и распоряжением прав и законных интересов общества.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лицо, оспаривающее этот акт либо решение, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований, в том числе наличие у него права, нарушенного данным актом, решением.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Из статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Учитывая необходимость контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным лицом органа местного самоуправления правовой акт.

При этом должно быть указано, какому закону или иному нормативному акту не соответствовал принятый правовой акт.

Акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. При этом объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

Таким образом, администрация города Балаково, отменяя разрешение на строительство, должна доказать, что данное разрешение было вынесено с нарушением действующего законодательства.

Предметом настоящего спора является требование предпринимателя о признании незаконным распоряжения.

Однако оспариваемый правовой акт в нарушение положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит ссылки на конкретный закон или иной нормативный правовой акт, которому не соответствовало отменяемое разрешение, а имеется лишь ссылка на протест прокуратуры г. Саратова, послуживший основанием для его принятия.

В материалах дела не представлено достаточных доказательств обоснованности отмены распоряжения в порядке самоконтроля в соответствии со статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Основанием для издания оспариваемого в рамках настоящего дела распоряжения явился протест прокуратура.

Между тем наличие протеста прокурора само по себе не является достаточным правовым обоснованием законности оспариваемого распоряжения и не влечет возникновение обязанности органа или должностного лица, принявшего указанный акт, по отмене акта.

Действующее законодательство предусматривает возможность отмены разрешения на строительство в том случае, если после его выдачи компетентным органом будет установлено, что проектная документация не соответствовала требованиям градостроительного плана земельного участка на момент обращения заявителя за его получением и выдачи разрешения на строительство.

Как установлено судом заместителем прокурора города ранее вынесенный протест на постановление главы администрации от 25.05.2011 N 478 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка для размещения здания магазина" был отклонен администрацией письмом от 11.03.2012.

Меры прокурорского реагирования не были приняты в связи с отклонением администрацией протеста.

В силу частей 1, 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство.

Пунктом 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В силу пункта 5 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются следующие документы: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; материалы, содержащиеся в проектной документации; положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации), положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации); согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.

В силу части 10 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7, 9 данной статьи документов. В случае отсутствия этих документов уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы отказывают в выдаче разрешения на строительство.

Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен перечень документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство. Обязательными к представлению документами в силу пункта 1 части 7 настоящей статьи являются правоустанавливающие документы на земельный участок.

Основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство в соответствии с пунктом 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации является: отсутствие документов, предусмотренных пунктами 7, 9 данной статьи, несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка; несоответствие представленных документов требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Отказ в удовлетворении заявленного требования суд мотивировал тем, что проектная документация на строительство объекта не соответствует приложению N 3 Местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования город Балаково и противоречит требованиям подпункту 1 пункта 6 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судом установлено, что приложением N 3 Местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования город Балаково, определено, что площади объектов для предприятий торговли, в которых площади торгового зала составляют от 250 кв. м до 650 кв. м, должны размещаться на территории от 0,006 га до 0,08 га, в то время как по проектной документации объекта заявителя площадь земельного участка составляет 0,044 га.

При этом судом указано, что в силу статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация на земельный участок должна соответствовать градостроительному плану земельного участка. Между тем такое несоответствие судами не установлено.

Согласно пункту 2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства.

Как следует из отзыва администрации города Балаково на заявление, предприниматель представил все необходимые документы, предусмотренные статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, предпринимателем представлены все необходимые документы для получению разрешения на строительство объекта, установленные противоречия касающиеся площади предоставленного земельного участка на момент рассмотрения заявления о выдаче разрешения на строительство объекта явилось исключительно следствием действий ответчика.

Доказательства, подтверждающие обратное, в материалах дела отсутствуют.

Более того, принимая во внимание, что предпринимателю фактически предоставлен земельный участок меньшей площади, чем предусмотрено местными нормативами, следует вывод о нарушении в данном случае его прав и законных интересов, а не прав и интересов иных лиц. Поскольку оспариваемое распоряжение создало препятствия для осуществления заявителем предпринимательской деятельности, по существу направлено на лишение его права пользоваться земельным участком, предоставленным для целей строительства и осуществление строительства.

Между тем самим предпринимателем не оспорено ни постановление главы администрации города Балаково о предоставлении земельного участка, ни договор аренды земли N 109, ни само разрешение на строительство, в части касающейся площади объекта.

Реализуя право отмены, ранее принятого ненормативного акта в порядке части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочный орган или должностное лицо обязаны обосновать необходимость отмены правового акта и указать в чем заключается его несоответствие закону. Иное толкование указанной нормы допускало бы возможность произвольного прекращения права без судебной процедуры путем отмены муниципального правового акта, наделяющего данным правом, что противоречит части 1 статьи 19, части 1 статьи 46, части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации.

Указанным требованиям оспариваемое постановление не отвечает.

Доказательства нарушения законных прав и интересов муниципального образования или иных лиц, в результате выданного предпринимателю разрешения на строительство объекта капитального строительства от 10.06.2011, равно как и доказательства, подтверждающие необходимость принятия указанного ненормативного акта, администрацией в нарушение части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судам не представлено.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и в соответствии с разъяснениями, данными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным лишь при одновременном его несоответствии закону или иным правовым актам и нарушении гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Учитывая указанные положения норм права, а также обстоятельства дела, суд кассационной инстанции считает, что выводы судов об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного требования и признания незаконным оспариваемого постановления администрации города Балаково являются неправильными.

При вышеизложенных условиях, судебная коллегия принятые по делу судебные акты подлежащими отмене, заявленные требования - удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 18.05.2012 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2012 по делу N А57-2383/2012 отменить.

Постановление администрации города Балаково от 02.11.2011 N 1033 "Об отмене разрешения на строительство объекта капитального строительства" признать незаконным.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Кугрышеву Дмитрию Александровичу (Саратовская область, г. Балаково) из федерального бюджета государственную пошлину по кассационной жалобе в размере 2000 рублей.

Выдать справку.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

Э.Г. Гильманова И.Ш. Закирова