Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 17 января 2013 г. N Ф06-10744/12 по делу N А12-4365/2012

г. Казань

17 января 2013 г.

Дело N А12-4365/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 10 января 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 января 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Петрова А.Л.,

судей Сафина Н.Н., Мосунова С.В.,

при участии представителей:

заинтересованного лица - закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память" - Ревзякова А.В., доверенность от 01.03.2012 N 5-ю,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память", г. Волгоград, общества с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Память", г. Волгоград,

на определение Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2012 (председательствующий судья Александрова Л.Б., судьи Акимова М.А., Жевак И.И.)

по делу N А12-4365/2012

по заявлению заместителя прокурора Волгоградской области, г. Волгоград, к администрации Волгограда, г. Волгоград (ОГРН 1023403433822 ИНН 3444059139) о признании недействующим в части нормативного правового акта, с участием заинтересованных лиц: Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, г. Волгоград (ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210), Департамента городского хозяйства администрации Волгограда, г. Волгоград, закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память", г. Волгоград (ОГРН 1023402986804, ИНН 3443033890), общества с ограниченной ответственностью "Совместное предприятие "Память", г. Волгоград (ОГРН 1053443003778, ИНН 3443063301), общества с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Память" г. Волгоград (ОГРН 1023402984637, ИНН 3443001143),

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Волгоградской области в порядке главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее -АПК РФ) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействующим пункта 1.2 постановления администрации Волгограда от 22.07.2002 N 833, положения о порядке проведения конкурса на право получения статуса городской специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 22.07.2002 N 833, пунктов 1.1. и 4.6 Положения о специализированных службах по вопросам похоронного дела в Волгограде, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 22.07.2002 N 833 как не соответствующих части 1 статьи 17, части 4 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ), пункту 2 статьи 25, статьи 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении и похоронном деле").

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, суд первой инстанции привлек Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, Департамент городского хозяйства администрации Волгограда, закрытое акционерное общество "Ритуальное предприятие "Память" (далее - ЗАО "РП "Память", общество с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Память" (далее - ООО "СП "Память").

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 14.05.2012 по делу N А12-4365/2012 в удовлетворении заявления отказано.

Определением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.06.2012 была возвращена апелляционная жалоба прокурора на решение суда первой инстанции, как поданная на решение, не подлежащее обжалованию в апелляционном порядке в силу части 7 статьи 195 АПК РФ.

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 30.08.2012 определение суда апелляционной инстанции отменено, дело направлено в тот же апелляционный суд для рассмотрения жалобы по существу.

Определение суда апелляционной инстанции отменено в связи с тем, что суд первой инстанции рассмотрел заявление прокурора по правилам главы 24 АПК РФ, придя к выводу, что оспоренные акты городской администрации не являются нормативными актами, и принял решение в соответствии со статьей 201 АПК РФ. Прокурор в апелляционной жалобе оспаривал данный вывод суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы прокурора Двенадцатый арбитражный апелляционный суд определением от 16.10.2012 прекратил производство по жалобе, придя к выводу о нормативном характере оспоренных прокурором актов администрации Волгограда.

В кассационных жалобах ЗАО "РП "Память" и ООО "Специализированное предприятие "Память" просят отменить определение суда апелляционной инстанции. Считают, что у суда апелляционной инстанции отсутствовали процессуальные основания для прекращения производства по апелляционной жалобе, поскольку дело было рассмотрено судом первой инстанции по правилам главы 24 АПК РФ, законность и обоснованность данного решения подлежала проверке в апелляционном порядке, суд должен был по результатам рассмотрения жалобы принять судебный акт, предусмотренный статьей 269 АПК РФ, предусмотренных статьей 265 и 150 АПК РФ оснований для прекращения производства по апелляционной жалобе не имелось.

По мнению кассаторов, суд апелляционной инстанции, придя к выводу о нормативном характере оспоренных актов администрации Волгограда, рассмотрел спор по существу, и не имел правовых оснований для прекращения производства по жалобе.

Выводы суда апелляционной инстанции о нормативном характере оспоренных прокурором актов городской администрации кассаторы считают ошибочными, поскольку постановление администрации N 833 и утвержденные им положения носят индивидуально-разовый характер, приняты по организационно-распорядительному вопросу, и их действие распространяется только на определенный круг лиц, они не затрагивают прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, в связи с чем не были опубликованы. По мнению кассаторов, вопрос о нормативном либо ненормативном характере оспоренных актов городской администрации уже был предметом судебного разбирательства по делу N А12-13465/2005, и суды пришли к выводу о ненормативном характере данных актов. Иная квалификация, по мнению кассаторов, нарушает статью 16 АПК РФ, статью 3 Закона Российской Федерации от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", статьи 1 и 3 Кодекса судейской этики. Апелляционный суд также неправомерно применил выводы, изложенные в принятом после рассмотрения судами дела N А12-13465/2005 постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", придав им обратную силу.

В судебном заседании представитель ЗАО "РП "Память" поддержал кассационную жалобу по изложенным в ней доводам.

Иные участвующие в деле лица, извещенные о времени и месте судебного разбирательства в соответствии со статьями 121-123 АПК РФ, в судебное заседание не явились.

Проверив законность обжалованного определения суда апелляционной инстанции, правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения жалоб.

Суд апелляционной инстанции установил, что прокурор обратился в арбитражный суд первой инстанции с заявлением об оспаривании пункта 1.2 постановления администрации Волгограда от 22.07.2002 N 833, положения о порядке проведения конкурса на право получения статуса городской специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 22.07.2002 N 833, пунктов 1.1. и 4.6 Положения о специализированных службах по вопросам похоронного дела в Волгограде, утвержденных постановлением администрации Волгограда от 22.07.2002 N 833, как нормативных актов, принятых органом местного самоуправления, в порядке, установленном главой 23 АПК РФ.

Суд первой инстанции, придя к выводу, что оспоренные акты исполнительного органа муниципального образования не имеют нормативного характера, рассмотрел заявление прокурора по правилам главы 24 АПК РФ.

Придя к выводу об ошибочности квалификации судом первой инстанции оспоренных актов органа местного самоуправления, как ненормативных, суд апелляционной инстанции на основании статьи 150, 184, 185, 265 АПК РФ прекратил производство по апелляционной жалобе, поскольку часть 7 статьи 195 АПК РФ не предусматривает обжалования в апелляционном порядке решения суда по делу об оспаривании нормативного правового акта.

Данный вывод не противоречит нормам процессуального права.

Прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов органа местного самоуправления в порядке, установленном главой 23 АПК РФ, предмет и основание требования в суде первой инстанции прокурором не изменялись. Следовательно, рассмотренное судом первой инстанции дело является делом об оспаривании нормативного правового акта вне зависимости от квалификации оспоренных актов органа местного самоуправления судом первой инстанции как ненормативного правового акта. Часть 7 статьи 195 АПК РФ не предусматривает обжалования в апелляционном порядке решения суда первой инстанции по делу об оспаривании нормативного правового акта. Иное было бы возможно при изменении прокурором в суде первой инстанции в порядке статьи 49 АПК РФ заявленных требований, что и явилось бы основанием для перехода к рассмотрению дела по правилам главы 24 АПК РФ.

Поскольку АПК РФ не предусматривает особого порядка обжалования дел об оспаривании нормативного правового акта при квалификации оспоренного акта судом первой инстанции, как ненормативного, прекращение судом апелляционной инстанции производства по апелляционной жалобе применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, как ошибочно принятого к производству, соответствует пункту 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции".

Вывод суда апелляционной инстанции о нормативном характере оспоренных актов исполнительного органа муниципального образования соответствует содержанию оспоренных актов с учетом критериев, изложенных в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Оспоренное постановление администрации Волгограда от 22.07.2002 N 833 и утвержденные данным постановлением положения о специализированных службах по вопросам похоронного дела и о порядке проведения конкурса на право получения статуса городской специализированной службы по вопросам похоронного дела приняты органом местного самоуправления в порядке разрешения вопросов местного значения по организации ритуальных услуг, как это было предусмотрено подпунктом 18 пункта 2 статьи 6 ранее действовавшего Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подпунктом 22 пункта 1 статьи 14 действующего Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Утвержденные постановлением городской администрации от 22.07.2002 N 833 положение о специализированных службах по вопросам похоронного дела и о порядке проведения конкурса на право получения статуса городской специализированной службы определяют полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела и порядок и условия наделения такими полномочиями предприятий Волгограда, оказывающих услуги по погребению а также и иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (пункт 1.4 Положения о порядке проведения конкурса). Следовательно, данные постановления, как правомерно указал суд апелляционной инстанции, распространяется на неопределенный круг лиц, желающих приобрести статус специализированной службы. Как правомерно указал суд апелляционной инстанции, действие оспоренных актов не ограничено во времени, в том числе указанием на проведение единственного конкурса в определенный день, в оспоренные акты вносились изменения в 2005 - 2006 годах.

Суд апелляционной инстанции дал оценку доводам заявителей апелляционных жалоб на то, что вступившими в законную силу судебными актами по делу N А12-13465/2005 установлен ненормативных характер оспоренных актов городской администрации.

Из судебных актов по делу N А12-13465/2005 следует, что предметом рассмотренного спора являлась законность пункта 2 постановления администрации Волгограда от 25.04.2005 N 695, которым было предусмотрено проведение в двухмесячный срок с даты опубликования постановления муниципального открытого конкурса на право получения статуса городской муниципальной службы с целью определения еще двух специализированных организаций в дополнение к существующей специализированной организации по вопросам похоронного дела, которой являлось ЗАО "РП "Память" и утвержден состав конкурсной комиссии. Данный пункт постановления от 25.04.2005 N 695 и был оспорен ЗАО "РП "Память", как нарушающий его законные права и интересы.

Суд апелляционной инстанции, отказав в удовлетворении заявления, в том числе указал на ненормативный характер обжалованного пункта 2 постановления администрации от 25.04.2005 (что соответствует содержанию данного пункта). При этом суд указал и на ненормативный характер положений, утвержденных постановлением Администрации Волгограда от 22.07.2002 N 833, придя к выводу, что данные положения затрагивают интересы лишь специализированных служб по вопросам похоронного дела и определяют порядок проведения конкурса на право получения статуса городской специализированной службы по вопросам похоронного дела только среди предприятий и предпринимателей, оказывающих услуги погребения в г. Волгограде.

Однако пункт 1.4 Положения о порядке проведения конкурса, как уже указано выше, участниками конкурса определяет не только предприятия, специализирующиеся на оказании услуг погребения, но и любых юридических лиц и предпринимателей, не ограничивая их круг.

В силу статьи 69 АПК РФ не подлежат доказыванию только обстоятельства, установленные вступившими в законную силу судебными актами. Правовая квалификация судом по ранее рассмотренному делу (при этом без участия прокурора, участвующего в настоящем деле) актов местного самоуправления не относится к обстоятельствам дела, и вывод о ненормативном характере оспоренных актов не является преюдициально установленным при рассмотрении настоящего дела. Не могут быть приняты во внимание и доводы о противоречии выводов суда апелляционной инстанции статье 16 АПК РФ, так как вывод суда о нормативном характере оспоренных актов городской администрации не отменяет и не изменяет вступивших в законную силу решений суда по делу N А12-13465/2005 об отказе в удовлетворении требования ЗАО "РП "Память" о признании недействительным постановления администрации Волгограда от 25.04.2005 N 695 "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 22.07.2002 N 833".

Предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены обжалованного определения суд кассационной инстанции не находит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

определение Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2012 по делу N А12-4365/2012 оставить без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Л. Петров

Судьи

Н.Н. Сафин С.В. Мосунов