Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 25 июля 2013 г. N Ф06-6477/13 по делу N А65-28606/2012

г. Казань

25 июля 2013 г.

Дело N А65-28606/2012

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хакимова И.А.,

судей Сабирова М.М., Гатауллиной Л.Р.,

при участии представителя:

ответчика (Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан) - Саляхова Р.И. (доверенность от 29.12.2012 N АГ-02/18053),

в отсутствие:

заявителей - извещены надлежащим образом,

заинтересованного лица - извещено надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Исполнительного комитета муниципального образования г. Нижнекамска, г. Нижнекамск, Республика Татарстан,

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 06.02.2013 (судья Бредихина Н.Ю.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2013 (председательствующий судья Драгоценнова И.С., судьи Захарова Е.И., Семушкин В.С.)

по делу N А65-28606/2012

по заявлениям Исполнительного комитета муниципального образования г. Нижнекамска, г. Нижнекамск, Республика Татарстан, и общества с ограниченной ответственностью "Ритуал-Сервис", г. Нижнекамск, Республика Татарстан, о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г. Казань, с участием заинтересованного лица - муниципального бюджетного учреждения "Дирекция единого заказчика города Нижнекамска",

УСТАНОВИЛ:

Исполнительный комитет муниципального образования г. Нижнекамска (далее - Исполком) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - Антимонопольный орган) от 31.07.2012 по делу N 562/2011.

Заявление мотивировано следующими обстоятельствами: Исполкомом функции органа местного самоуправления хозяйствующему субъекту не передавались, нахождение хозяйствующего субъекта на территории кладбища обусловлено выполнением им контракта на уборку территории, осуществление деятельности по погребению может осуществляться любой организацией, Исполкомом не подписывались соглашения и не совершались согласованные действия, предписание содержит не корректные формулировки.

Определением от 20.11.2012 заявление Исполкома принято к производству суда первой инстанции с присвоением делу N А65-28606/2012. Данным определением к участию в рассмотрении дела в качестве заинтересованных лиц привлечены общество с ограниченной ответственностью "Ритуал-Сервис" (далее - Общество) и муниципальное бюджетное учреждение "Дирекция единого заказчика города Нижнекамска" (далее - Учреждение).

Антимонопольный орган в отзыве на заявление просил отказать в удовлетворении требований, поскольку погребение и оказание услуг по погребению должно быть возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, специализированные службы вправе выбрать организацию для оказания услуг по погребению, специализированной службой по вопросам похоронного дела является Учреждение, Общество является исполнителем работ по уборке по муниципальному контракту, фактически Общество выполняет функции специализированной службы по вопросам похоронного дела, Исполкомом, Учреждением и Обществом допущено нарушение законодательства о конкуренции в части согласованных действий по осуществлению Обществом хозяйственной деятельности по осуществлению погребения.

Общество так же обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением о признании незаконным указанного решения Антимонопольного органа.

Заявление Общества мотивировано осуществлением деятельности на территории кладбища на законном основании в рамках исполнения муниципального контракта, оказанием похоронных и сопутствующих услуг, осуществлением погребения на основании договора, ограничением въезда на территорию кладбища как обслуживающей организацией, отсутствием доказательства осуществления Обществом незаконной согласованной деятельности.

Определением от 27.11.2012 заявление Общества принято к производству суда первой инстанции с присвоением делу N А65-29371/2012.

Определением от 24.01.2013 дела N А65-28606/2012 и А65-29371/2012 для совместного рассмотрения объединены в одно производство с присвоением делу N А65-28606/2012.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 06.02.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Решение суда первой инстанции мотивировано следующими обстоятельствами: законодательством о конкуренции запрещено заключение соглашений между органами публично-правовых образований и хозяйствующими субъектами, если это приводит к ограничению конкуренции, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения законодательством отнесено к компетенции органом местного самоуправления, погребение и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами, специализированной службой является Учреждение, городское кладбище передано Учреждению, лица, взявшие на себя обязанность по погребению умершего, имеют право выбора организации, оказывающей соответствующие услуги, Общество осуществляло функции специализированной службы, Общество поставлено в преимущественное положение по отношению к иным коммерческим организациям, Общество вышло за рамки работ, предусмотренных муниципальным контрактом, Общество располагалось в административном здании кладбища при отсутствии правовых оснований, незаконное выполнение Обществом функций специализированной организации подтверждено материалами дела, Обществом осуществлялись функции, которые могут быть возложены только на органы местного самоуправления.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2013 решение суда первой инстанции от 06.02.2013 оставлено без изменения.

В обоснование принятого по делу судебного акта апелляционный суд указал на правомерность выводов суда первой инстанции о доказанности Антимонопольным органом нарушения законодательства.

Не согласившись с выводами судебных инстанций, Исполком обратился в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, которой просит отменить состоявшиеся судебные акты и удовлетворить заявление.

В обоснование поданной по делу кассационной жалобы Исполком ссылается на необоснованность и незаконность судебных актов. Судебными инстанциями не учтено следующее: согласованные действия Исполкомом не совершались, Общество являлось исполнителем муниципального контракта, доводы Антимонопольного органа противоречат указаниям Федеральной антимонопольной службы, Учреждение не является хозяйствующим субъектом, помещения на территории кладбища являются бесхозными, запрет на нахождение Общества на территории кладбища законом не установлен, выданное Антимонопольным органом предписание не соответствует требованиям закона, доказательства приобретения Обществом статуса специализированной организации отсутствуют, судами не указано какие именно действия были совершены Исполкомом.

Антимонопольный орган в отзыве просил отказать Исполкому в требованиях, поскольку представленными доказательствами подтверждён факт нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия рассматривает кассационную жалобу в отсутствие представителей Исполкома, Общества и Учреждения, извещённых надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

Представитель Антимонопольного органа в судебном заседании просил оставить судебные акты без изменения, поскольку судами дана надлежащая оценка представленным доказательствам и доводам сторон, нарушения норма права не допущены.

Проверив законность принятых по делу судебных актов, правильность применения норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы Исполкома, отзыва Антимонопольного органа, заслушав представителя Антимонопольного органа, судебная коллегия кассационной инстанции не находит правовых оснований для удовлетворения поданной по делу кассационной жалобы.

Судебными инстанциями установлено и материалами дела установлено следующее.

Антимонопольным органом на основании приказа от 16.08.2011 N 01-645-пр проведена проверка соблюдения Исполкомом антимонопольного законодательства.

В ходе проведения проверки организован выезд на городское кладбище г. Нижнекамска и установлено, что выдачу разрешений на копку могил осуществляет Общество.

По результатам проверки Антимонопольным органом возбуждено дело N 06-562/2011 по признакам нарушения Исполкомом части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в наделении Общества полномочиями органа местного самоуправления, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По результатам рассмотрения дела Антимонопольным органом 31.07.2012 вынесено решение N 06-562/2011, в соответствии с которым Исполком, Учреждение и Общество признаны нарушившими статью 16 Закона о защите конкуренции, в части совершения согласованных действий по осуществлению Обществом хозяйственной деятельности с использованием помещений находящихся на территории кладбища г. Нижнекамска, установления ограничения въезда на территорию кладбища, осуществления погребения, реализация ритуальных принадлежностей, необходимых для погребения на кладбище г. Нижнекамска, что привело или могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции.

Несогласие с указанным решением Антимонопольного органа послужило основанием для обращения Исполкома и Общества в суд с требованиями по настоящему делу.

Отказывая в удовлетворении требований заявителей по делу, судебные инстанции исходили из следующего.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Согласно положениям статьи 16 Закона о защите конкуренции, запрещаются соглашения между органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу положений пункта 22 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения.

Пунктом 3.2 Положения об Исполнительном комитете г. Нижнекамска, в компетенцию Исполкома входит организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В соответствии со статьёй 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Похоронное дело представляет собой отрасль хозяйства Российской Федерации или ее субъекта, включающая в себя деятельность по оказанию ритуальных, юридических, производственных, обрядовых и иных сопутствующих услуг, связанных с созданием и эксплуатацией объектов похоронного назначения, а также организацией и проведением похорон.

В силу положений статьи 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Согласно статье 3 данного закона, погребение определено как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям.

В силу положений статьи 9 указанного закона специализированным службам возмещаются расходы, связанные с предоставлением услуг по гарантированному перечню услуг по погребению за счет средств соответствующих бюджетов.

В соответствии с уставом, утверждённым постановлением Исполкома от 12.11.2008 N 27, муниципальное бюджетное учреждение "Дирекция единого заказчика" является некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, определенную в уставе в целях удовлетворения общественных потребностей в продукции, услугах, предоставляемых учреждением, в том числе организацией благоустройства города Нижнекамска, привлечения на договорной основе к этой работе предпринимателей, предприятий, учреждений, организаций, а также населения.

Постановлением Исполкома от 14.05.2009 N 32 утверждено Положение об организации деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в городе Нижнекамске. Данным постановлением муниципальное бюджетное учреждение "Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Нижнекамска" было наделено статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Постановлением Исполкома от 22.07.2011 N 85 "О внесении изменений в Постановление Руководителя исполнительного комитета города Нижнекамска N 32 от 14.05.2009" изменено наименование организации: "МБУ "Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Нижнекамска" заменено на МБУ "Дирекция единого заказчика города Нижнекамска".

В силу пункта 2.1 указанного выше Положения специализированная служба выполняет работы по организации погребения умерших граждан на кладбищах города Нижнекамска.

По договору о закреплении муниципального имущества на праве оперативного управления за муниципальным учреждением уполномоченный орган местного самоуправления передал на праве оперативного управления Учреждению муниципальное имущество, и в том числе, городское кладбище.

В соответствии со статьёй 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, законодательством не предусмотрена.

Согласно утверждённому постановлением от 27.09.2011 N 102 Порядку захоронения и организации работ по установке надмогильных сооружений на территории кладбища г. Нижнекамска, к специализированным службам по вопросам похоронного дела отнесены муниципальные организации, которым придан соответствующий статус, осуществляющие эксплуатацию кладбища, в том числе обеспечивающие содержание в надлежащем состоянии мест захоронений, а также осуществляющие функции заказчика при проведении работ по благоустройству и текущему содержанию кладбища г. Нижнекамска в рамках муниципального заказа.

Проанализировав указанные акты органа местного самоуправления, судебные инстанции пришли к выводу, что приведенные положения актов органа местного самоуправления свидетельствуют о противоречащем закону нормативном ограничении органом местного самоуправления возможностей хозяйствующих субъектов приобрести статус специализированной организации по вопросам похоронного дела и оказывать услуги по погребению.

Положения законодательства о погребении не исключают возможности выполнения связанной с оказанием услуг по погребению деятельности другими коммерческими организациями, помимо специализированных служб.

Законодательством о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, оказывающей услуги по погребению.

Исходя из представленных в материалы дела доказательств, в том числе материалов проверки Антимонопольным органом, судебные инстанции установили, что Общество, несмотря на отсутствие легитимного статуса специализированной службы, фактически такой статус приобрело и осуществляло деятельность в качестве специализированной службы.

Проверяя законность оспариваемого решения Антимонопольного органа, судебные инстанции указали, что фактическое наделение Общества статусом специализированной службы не противоречит действующему законодательству, и не вменяется в качестве нарушения.

В то же время, как подтверждено судебными инстанциями, в качестве нарушения законодательства о конкуренции заявителям по делу и Учреждению вменяется то обстоятельство, что Общество, являясь коммерческой организацией и осуществляя хозяйственную деятельность на рынке ритуальных услуг, согласованными действиями с Исполкомом и Учреждением, фактически, помимо статуса специализированной организации, наделено полномочиями органа местного самоуправления в вопросах осуществления похоронного дела, чем поставлено в преимущественное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги на данном товарном рынке.

К данному выводу судебные инстанции пришли на основании нижеследующего.

Общество согласно учредительным документам является коммерческой организацией, одними из основных видов деятельности которой являются оказание ритуальных услуг населению, изготовление надмогильных сооружений, розничная и оптовая торговля надмогильными сооружениями, предметами и веществами, используемыми при погребении.

На основании результатов протоколов открытых аукционов в электронной форме между Учреждением и Обществом были заключены муниципальные контракты, в соответствии с которыми Общество обязалось оказывать услуги по содержанию городского кладбища.

По условиям указанных муниципальных контрактов, в обязанности Общества входят следующие виды работ: ручная уборка - подметание территорий, сбор и погрузка мусора, очистка от случайного мусора, выкашивание газонов, и механизированная уборка - сметание и сгребание снега.

В то же время, на основании представленных в материалы дела доказательств, судебные инстанции установили, что Общество осуществляет свою деятельность на территории городского кладбища г. Нижнекамска, выйдя за рамки тех работ, которые определены муниципальными контрактами.

Осуществляя свою деятельность на территории кладбища, Общество непосредственно располагалось в административном здании на территории кладбища.

Отклоняя доводы заявителей по делу о том, что Общество вправе приобрести занимаемый объект недвижимости в силу приобретательской давности, и отсутствии в законе запрета на размещение в бесхозном помещении, судебные инстанции обоснованно указали, что у Общества отсутствовали права на размещение на территории городского кладбища в силу отсутствия каких-либо имущественных прав на земельный участок, находящийся в муниципальной собственности.

Правомерно учтены судебными инстанциями и представленные Антимонопольным органам доказательства осуществления деятельности Обществом (информационные стенды с указанием графика работы городского кладбища, в котором, в частности, имеются указания на оформление разрешений на захоронение только через Общество, составление договоров на выделение мест захоронения с Обществом).

В подтверждение нарушения законодательства о конкуренции судебными инстанциями учтены следующие обстоятельства: размещение рекламной вывески на административном здании с указанием видов услуги работ, оказываемых Обществом, наличие на административном здании информационной вывески "Городское кладбище" с указанием времени работы и адресом салона ритуальных услуг Общества, наличием прейскуранта цен на услуги кладбища, утверждённого директором Общества, размещение стенда с указанием контактной информации по качеству обслуживания городского кладбища Обществом.

Указанные выше доказательства в совокупности с установленными судебными инстанциями по делу обстоятельствами свидетельствуют о том, что Общество, являясь коммерческой организацией, осуществляет свою деятельность на территории городского кладбища, выполняя функции не только в рамках муниципального контракта по уборке территории, но и выполняя функции администрации кладбища, фактически выполняет функции специализированной службы по вопросам похоронного дела в г. Нижнекамске, с перечислением видов работ (административной деятельности на территории кладбища города Нижнекамска).

В противоречие с законодательством о погребении, часть фактически выполняемых Обществом функций может быть возложена только на орган местного самоуправления, а не на специализированную организацию, которая, в силу того же закона, может осуществлять услуги по погребению, а не по организации похоронного дела.

Так же проанализировав нормативную базу органов местного самоуправления, судебные инстанции, помимо указанного выше, пришли к выводу, что фактически указанным выше Порядком захоронения и организации работ по установке надмогильных сооружений на территории кладбища г. Нижнекамска был ограничен круг организаций, которые могут оказывать услуги по погребению, что противоречит требованиям Закона о защите конкуренции.

Указание Исполкома в кассационной жалобе на отсутствие согласованных действий противоречит представленным в материалы дела доказательствам.

Фактически доводы Исполкома, изложенные в кассационной жалобе, основаны на неверном толковании норм права, направлены на переоценку выводов судебных инстанций, что не отнесено процессуальным законодательством к полномочиям суда кассационной инстанции.

Выводы судебных инстанций соответствуют норма права и материалам дела, судами дана надлежащая оценка представленным в дело доказательствам и доводам сторон, в связи с чем судебной коллегией кассационной инстанции правовые основания к отмене обжалованных судебных актов не установлены.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 06.02.2013 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2013 по делу N А65-28606/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Хакимов

Судьи

М.М. Сабиров Л.Р. Гатауллина